El presidente del Senado, Pedro Rollán, en la tribuna de invitados del Congreso de los Diputados, durante el debate de investidura de Pedro Sánchez. Efe
El conflicto institucional no es la mejor estrategia contra la amnistía
En lugar de un estéril recurso de inconstitucionalidad encubierto, el PP podría proponer su apoyo a los Presupuestos a cambio de que el Congreso retire la Ley de Amnistía.
El Senado ha recibido la Proposición de Ley Orgánica de Amnistía con la misma división con la que la recibió y tramitó el Congreso. Sólo que en la Cámara Alta los opositores son más que en la Baja, si bien en España (a diferencia de lo que sucede en los Estados Unidos, de donde provienen los sobrenombres de las cámaras) esa diferencia de mayorías parlamentarias la Constitución la salva dándole la última palabra al Congreso.
Mientras llega ese momento, el PP ha decidido usar todas las tácticas a su alcance para dificultar la aprobación de una iniciativa legislativa que considera inconstitucional. Posición que ha visto respaldada con el informe de los servicios jurídicos del Senado, en la línea del que en su momento prepararon los letrados de la Comisión de Justicia del Congreso y otros múltiples colectivos jurídicos. Incluidos los más de sesenta académicos que hemos participado en el libro La amnistía en España, recientemente publicado por Colex.
Alberto Núñez Feijóo, junto a la plana mayor del PP, el pasado miércoles en el Congreso. EFE
El martes 19 de marzo se hizo público lo que podríamos llamar un doble movimiento táctico del PP.
La Mesa del Senado admitió la tramitación de la proposición por, para entendernos, imperativo constitucional, mientras que el Grupo Parlamentario Popular propuso presentar un conflicto entre órganos constitucionales contra el Congreso por obligarle a tramitar una reforma constitucional como si fuera una ley orgánica.
El hallazgo, carente de precedentes, de alegar que el Congreso ha realizado una invasión del poder constituyente radicado en el Senado es, sin duda, brillante, pero de poco recorrido jurisdiccional.
Se fuerza el sentido literal del artículo 73 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (se presentará un conflicto cuando un órgano considere que otro adopta decisiones asumiendo atribuciones que la Constitución le confiere) para esconder lo que no deja de ser un recurso de inconstitucionalidad.
Los precedentes de otros conflictos demuestran el desenfoque del planteamiento del PP. ¿Puede alterar el Congreso la declaración de urgencia de un proyecto de ley que el Gobierno ha calificado así? (STC 234/2000) ¿Puede el Congreso controlar a un Gobierno en funciones? (STC 124/2018). Etcétera.
Siempre hay una diversidad de interpretaciones sobre qué órgano es el responsable de tomar una decisión, lo que no sucede en este caso.
"¿Qué sentido tiene plantear un conflicto que no es previsible ganar y que tampoco servirá para suspender la tramitación de la proposición de ley?"
Curiosamente, si este conflicto que quiere plantear el PP se parece a alguno de los anteriores es al primer conflicto que presentó el Consejo General del Poder Judicial contra las Cortes.
Lo hizo cuando estas aprobaron una ley en las que ellas mismas se daban la facultad de nombrar a los doce jueces de ese Consejo, y la respuesta del Constitucional fue la que previsiblemente dará en este caso: no era un auténtico conflicto, sino un recurso de inconstitucionalidad encubierto (STC 45/1986).
Ya Jeremy Bentham a finales del siglo XVIII escribió en su manual de Tácticas Parlamentarias que estas no siempre sirven a su objeto principal de conseguir lo que se quiere, sino que a veces pueden estar orientadas a retrasar lo que no se quiere.
Desde esta perspectiva, podría entenderse el movimiento del PP si consiguiera que el Tribunal Constitucional suspendiera la tramitación de la proposición de ley hasta que dictara sentencia, dentro de más de dos años si mantiene su plazo medio histórico en este tipo de conflictos.
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Pero esa posibilidad parece muy remota, porque la LOTC no prevé expresamente la suspensión cautelar en los conflictos entre órganos. Y sabemos su tradicional negativa a suspender acuerdos de la mayoría parlamentaria sin apoyo legal expreso (el más debatido: la petición de suspensión de la ley de despenalización del aborto en 2010).
Entonces ¿qué sentido tiene plantear un conflicto que no sólo no es previsible ganar, sino que tampoco va a prolongar el plazo constitucional de los dos meses que tiene el Senado para tramitar la proposición?
La respuesta, seguramente, tiene poco que ver con lo que el Constitucional denomina el "principio de lealtad institucional que ha de presidir las relaciones entre órganos constitucionales", y se ha tomado pensando en eso que ahora llamamos la lucha por el relato. Busca tanto dar una imagen de enfrentamiento radical contra la Ley de Amnistía como no dejar espacio de actuación a Vox.
Pero si debajo de la espuma del relato hubiera una sincera preocupación por la inconstitucionalidad de la amnistía (según el PP vulnera nada menos que 16 artículos de la Constitución, dos directivas europeas, el artículo 2 del Tratado de Funcionamiento de la UE y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), entonces quizás el PP debería de pensar en acompañar lo que es un estéril requerimiento del Senado al Congreso de alguna oferta política para estimular al PSOE a que vuelva a su opinión preelectoral sobre la amnistía y acepte retirar la proposición de ley orgánica.
"El ofrecer cambiar amnistía por Presupuestos le permitiría al PP demostrar sentido de Estado, lealtad constitucional y más altura que PSOE y Vox"
En estos momentos es posible realizar una oferta atractiva, especialmente después de que Feijóo le haya recordado muy oportunamente a Sánchez lo que este decía en 2018 sobre un Gobierno incapaz de conseguir que las Cortes le aprobaran unos Presupuestos.
El PP podría proponer su apoyo a los Presupuestos (que puede materializarse en una abstención) a cambio de que el Congreso retire la amnistía (abstención de unas docenas de diputados socialistas que podrían obtenerse por el procedimiento de dar libertad de voto sobre un asunto que no iba en su programa electoral).
La desaforada reacción de los independentistas señalando que con la amnistía han conseguido acabar con la represión del Estado ayuda al PSOE a repensar su argumento de la amnistía como reconciliación y normalización política. En cualquier caso, esa es una decisión de ese partido.
No citaré a Maquiavelo para argumentar las ventajas para el PP de ofrecer cambiar amnistía por Presupuestos, que le permitiría demostrar sentido de Estado y lealtad constitucional, colocando en situación delicada tanto al PSOE como a Vox (¿se atrevería a criticar ese sacrificio patriótico?).
Sí citaré a un filósofo mucho más querido por el pensamiento conservador, Santo Tomás de Aquino: "Cuando es necesario elegir entre dos cosas, y en las dos se sigue cercanamente un peligro, debe elegirse por encima de todo aquella de la cual se sigue menos mal".
*** Agustín Ruiz Robledo es catedrático de Derecho constitucional en la Universidad de Granada.
