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LA TRIBUNA

¿Hora de armonizar impuestos autonómicos?

El autor argumenta que la Constitución no es un texto "acabado", y que su desarrollo puede contribuir a corregir algunas situaciones, como la "deriva" hacia una competición fiscal entre regiones.

19 diciembre, 2020 02:21

Ha cumplido 42 años. A medida que la Constitución de 1978 (CE) se ha ido haciendo mayor, sus sucesivas efemérides actualizan y explicitan el nivel de la conciencia de su pensamiento crítico. La toma de temperatura del estado de opinión acerca de la vigencia, eficacia o deterioro de su capacidad de integrar nuestra diversidad, ha evolucionado desde la celebración encomiástica de sus primeros años al chequeo de una ascendiente fatiga de materiales.

En estos últimos tiempos, un indicador gráfico de esta secuencia aún abierta, a modo de work in progress, reside en la abundancia de reflexiones acerca de sus potencialidades todavía no completadas.

Con intensidad especial, desde la celebración del cumpleaños redondo de su 40º aniversario se ha escrito como nunca antes sobre la “Constitución inédita” (a la que se refieren P. Cruz Villalón y A. Rallo Lombarte). Se alude con esta expresión al territorio inexplorado de su cartografía. Se repescan así artículos que se creían “diseñados para no ser aplicados”.

Ahorrémonos aquí los excursos sobre aquellas previsiones que, transcurridas cuatro décadas, no han sido desarrolladas (caso del Reglamento de las Cortes Generales, art.72.2 CE). Y, por razones de espacio y tiempo, evitemos asimismo referirnos a aquellos mandatos normativos que hace bien poco dábamos por “indiscutibles”, hasta que han sido incumplidos por pura imposibilidad (como el “carácter anual” de la Ley de Presupuestos, art.134.2 CE: reconozcámoslo, lejos de esa anualidad viene asentándose la idea de una por Legislatura).

Centremos, en cambio, la vista en aquellos preceptos de la CE cuya primera aplicación, todavía recentísima, nos parecía impensable... hasta que llegó ese día en que la necesidad tocó en la puerta del edificio constitucional para imponer la “fuerza normativa de los hechos” como fuente del Derecho ante la materialización de hipótesis que eran antaño improbables. ¿Ejemplos ilustrativos?

Vamos a dar una oportunidad a la paz, al diálogo y a la negociación. Si eso fracasara veremos qué hay que hacer

José Manuel García-Margallo, Ministro de exteriores

Baste pensar en el juego de artículos apenas estrenados. Como el 59.3 CE (ley orgánica de abdicación). O lo dispuesto en el art. 99.5 CD (disolución mecánica de las Cortes como consecuencia de investidura fallida y transcurso de dos meses sin presidente ni Gobierno a la vista). O la previsión del art 114.2 CE (investidura anudada a una moción de censura adoptada por mayoría absoluta). O la aplicación del art 116.2 CE a la que hemos asistido (estado de alarma decretando confinamiento y suspensión general de toda movilidad, “cierres perimetrales” y “cogobernanza” autonómica en medidas de emergencia cuyo alcance territorial no se cierne en exclusiva a una sola CA). O a la reciente suspensión del controvertido art. 135.3 CE (“superación” de los límites de déficit estructural y deuda pública fijados por la UE, por causa de una “situación de emergencia extraordinaria” que perjudique “la sostenibilidad económica o social del Estado”). Y qué decir de lo previsto en el art. 155 CE (con la “intervención coercitiva” de una CA por “atentar gravemente al interés general de España”).

En un país tan complejo y tan plural como el nuestro, con tan pertinaces problemas de articulación de su propia diversidad constitutiva, llama la atención, sin embargo, que no hayan reclamado nuestra atención, hasta ahora, algunas cláusulas constitucionales que permiten al legislador estatal incidir extraestatutariamente en esa distribución de competencias que tiene su pilar más sólido en el “bloque constitucional” que forman la Constitución y los Estatutos de Autonomía (EEAA): ¡Ambas piezas configuran este “modelo de Estado” que J. Pérez Royo denomina “Constitución territorial” y F. Rubio Llorente explicaba como “Constitución inacabada”!

El art.150 CE, sin ir más lejos, contiene, con plena vigencia, tres opciones cruciales para una lectura completa del Título VIII CE (“De la Organización Territorial del Estado”). Sí, es verdad que el art.150.2 CE ha sido utilizado ya en algunas ocasiones (transferencias a Canarias y a la CA Valenciana en sus primeros EEAA; Transportes en Cataluña; los Pactos del 92 y la ampliación competencial de las CCAA entonces llamadas “del 143 CE”). Pero NO ha sido ese el caso de los otros dos párrafos del art.150 CE. ¿Por qué no se ensayaron nunca las “leyes marco”estatales del 150.1 CE? Y, sobre todo ¿Qué fue de las leyes de armonización de CCAA, incluso cuando afecte a materias de su competencia, previstas en el art.150.3?

La razón de este abandono es que se intentó su uso; solo que tuvo lugar hace casi cuatro décadas, y de la forma equivocada: la malograda LOAPA, fulminada por la espada láser del TC en su temprana e histórica sentencia 76/83, desarboló un remoto intento pactado entre UCD y PSOE durante el Gobierno del presidente Calvo Sotelo (1981/82, ¡en la resaca, no se olvide, del golpe del 23 F!) por “racionalizar” (“poniendo orden” conteniendo los “excesos” presentidos o temidos) el mapa competencial e institucional del entonces incipiente “desarrollo autonómico”.

Vamos a dar una oportunidad a la paz, al diálogo y a la negociación. Si eso fracasara veremos qué hay que hacer

José Manuel García-Margallo, Ministro de exteriores

La STC 76/83, de 5 de agosto, estableció al respecto una doctrina tan taxativa que ha tenido como efecto desactivar 40 años la idea de “armonizar” disparidades autonómicas por Ley estatal conforme a las “exigencias del interés general” apreciado por la mayoría absoluta de cada una de las Cámaras de las Cortes Generales (que es lo que dice el art.150.3).

En esa terminante sentencia, el TC determinó que esa ley armonizadora no podía ser “orgánica”; en ningún caso debía “reinterpretar” ni “releer” la propia Constitución, ni tampoco “armonizar” en mera vía preventiva antes de que las CCAA hubiesen legislado siquiera. Pero, con estas salvedades, lo cierto es que el recto ejercicio del art.150.3 CE (ley de armonización; ordinaria, no orgánica; y aprobada a posteriori tras las leyes autonómicas) se halla a fecha de hoy bajo la cobertura de una técnica constitucional tan válida como expresa. Por mucho que, hasta el momento, haya permanecido intocada e hibernada.

Para quienes lo discuten -anticipando incluso recursos de inconstitucionalidad-, cierta armonización fiscal sobre impuestos autonómicos es constitucionalmente viable, entre otros objetivos que obtengan suficiente respaldo. ¿Fuera de los EEAA? Dentro de la Constitución: art. 150.3 CE.

Al margen de otros supuestos, no es imposible armonizar los diferentes mínimos exentos fijados sobre patrimonio, sucesiones y donaciones, para corregir la deriva hacia la competición fiscal (o dumping) entre autonomías. Ese objetivo jurídicamente viable aun cuando dichos tributos obren desde hace tiempo entre los que fueron cedidos a las CCAA (art.157.1.a) dentro de las disposiciones que la Ley Fundamental dedica a su financiación (arts.156 -“autonomía financiera”- a 158 CE), completadas por la LOFCA (cuya primera versión data de 1980) y sus sucesivas reformas.

¿Constitución inédita? Está viva. Madura, sí, cada vez más. ¡Son 42 años! Sin embargo, no acabada.

*** Juan F. López Aguilar es catedrático de Derecho Constitucional y presidente de la Comisión de Libertades, Justicia e Interior del Parlamento Europeo.

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