María E. Casas, Santiago Muñoz, Javier Tajadura, Luis Aguiar, Gema Rosado, Raúl Canosa y Enrique Arnaldo.

María E. Casas, Santiago Muñoz, Javier Tajadura, Luis Aguiar, Gema Rosado, Raúl Canosa y Enrique Arnaldo. E.E.

Tribunales 40 ANIVERSARIO

¿Qué habría que reformar de la Constitución para que dure otros 40 años? Hablan los expertos

  • La Norma Fundamental se juega su futuro en el acierto en rediseñar la distribución territorial del poder, afirman los juristas.
  • La situación de enfrentamiento y crispación política desaconsejan iniciar ahora el proceso de reforma, consideran.

La reforma de la Constitución "es un instrumento para defenderla", consideran prestigiosos juristas consultados por EL ESPAÑOL sobre qué habría que hacer para que la Carta Magna sea perdurable y continúe siendo útil para regular la convivencia de los españoles.

Los expertos precisan a continuación cuáles son los aspectos que habría que modificar -empezando por la organización territorial-, pero advierten de que no se dan las condiciones políticas para alcanzar el consenso imprescindible.

Luis Aguiar

Luis Aguiar./

Luis Aguiar./ E.E.

"El principal problema para reformar la Constitución es, paradójicamente, el sistema de reforma, que dificulta de manera extraordinaria cualquier posibilidad de cambio por las consecuencias que tiene", considera Luis Aguiar, catedrático emérito de Derecho Constitucional en la Universidad Carlos III.

Alude al hecho de que el mecanismo que regula el artículo 168 -aplicable para revisar el título preliminar, los derechos fundamentales o el título referido a la Corona- exige la disolución de las Cortes y la celebración de un referéndum. Este último debe convocarse también para cualquier otra reforma cuando lo solicite sólo una décima parte de los diputados o de los senadores, según el artículo 167.

Precisamente hay varios aspectos pertenecientes al 'núcleo duro' de la Constitución que, a juicio de Aguiar, deberían ser reformados, como la actualización de los derechos fundamentales o el régimen de sucesión de la Corona, que ahora establece la preferencia del varón sobre la mujer. "Estas cuestiones sólo se pueden abordar por la vía de reformar el sistema de reforma", señala.

A su parecer, lo "verdaderamente importante para el funcionamiento del régimen constitucional es acertar en el reforma del título VIII". "La manera de gestionar la organización territorial del Estado es el gran reto", afirma.

En este sentido, recuerda la iniciativa adoptada en 2007 por Nicolás Sarkozy de constituir una comisión de expertos en derecho político y constitucional para elaborar un informe sobre la modificación de la Constitución francesa. "Es necesaria una mirada técnica, aséptica, comprometida y ecuánime para modernizar la Constitución", afirma. "Después de 40 años prácticamente sin tocarla, sería una buena solución".

La modificación de un "hiperdimensionado" Consejo General del Poder Judicial (órgano del que Aguiar formó parte como vocal entre 2001 y 2008) o la regulación de la investidura del presidente del Gobierno para hacer frente a las dificultades que se pusieron de manifiesto con la de Rajoy tras las elecciones de diciembre de 2015 son otros aspectos que habría que "repensar".

Enrique Arnaldo

Enrique Arnaldo./

Enrique Arnaldo./ E.E.

"La Constitución de 1978 ha madurado. No ha envejecido. Sólo se ha encanecido", describe este experto, para el que la Norma Fundamental goza de un "extraordinario estado de salud, como acredita el hecho de que se ha reivindicado como instrumento de integración del pueblo español frente a la pretensión destructora de soberanistas y populistas y que ha sido capaz de actualizarse y adaptarse a las distintas realidades que en la sociedad española se han dado en estos 40 años".

Para Arnaldo, catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Rey Juan Carlos, la Constitución "sigue siendo el símbolo vivo del éxito, de la mejor etapa de la historia de España y de los españoles".

¿Tiene que pasar por el taller? "No es imprescindible para su supervivencia, pero no es eterna y alguna de sus piezas puede ser objeto de revisión", afirma. Eso sí, con dos condiciones: una "clara delimitación del ámbito de la reforma y de su alcance" y "alcanzar el mismo nivel de consenso que tuvo su aprobación".

A su juicio, la primera reforma tendría que centrarse en la eliminación de lo que califica como "una anomalía en la sociedad actual": la preterición de la mujer en la sucesión en la Corona, "pero siempre que se acompañe del establecimiento de las cláusulas intangibles, es decir, de irreformabilidad, que serían las que se contienen en los artículos 1 y 2 de la Constitución: el Estado social y democrático de Derecho, la Monarquía parlamentaria, la indivisibilidad de la soberanía nacional y el principio de unidad de la nación española".

Arnaldo también tocaría los derechos fundamentales "para delimitar los derechos en la sociedad digital por su capacidad invasiva en la intimidad personal" y modificaría el estatuto de la acción popular -una singularidad de la Constitución española- para que sus denuncias sean canalizadas a través del Ministerio Fiscal y sea éste el que determine la procedencia o no de judicializar el asunto.

En el ámbito institucional, este catedrático -que también es letrado de Cortes y experto en Derecho electoral-, entraría en la reforma del Senado para modificar el sistema de elección de sus miembros, "que debe ser en las circunscripciones autonómicas, con un mínimo de 3-4 en cada una y uno más por cada millón de población o fracción". "Podría estudiarse la creación de una circunscripción para los españoles residentes en el exterior, reservando a los mismos la elección de entre 2-4 senadores", añade.

Ex vocal del Consejo General del Poder Judicial (1996-2001), Arnaldo coincide con Aguiar en que hay que retocar la composición y funciones del órgano de gobierno de los jueces.

Incluiría, además, un precepto sobre la integración española en las instituciones comunitarias y sobre los principios rectores del Derecho de la Unión Europea.

Pero "lo más difícil", subraya, es la "racionalización del Estado autonómico, por cuanto aquí los intereses en conflicto se multiplican". A su juicio, el abordaje de esta cuestión "debe pasar necesariamente por el reforzamiento de las competencias del Estado para asegurar la igualdad de los españoles en cualquier lugar del territorio".

Raúl Canosa

Raúl Canosa./

Raúl Canosa./ E.E.

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid, Canosa sostiene que "el problema histórico de España es que no hemos sabido reformar las constituciones que hemos tenido, sino subvertirlas y sustituirlas por otras de manera revolucionaria".

"Y pareciera que algunos pretenden que suceda otra vez lo mismo. En rigor, el abierto proceso constituyente en Cataluña implicaría la destrucción de la Carta vigente y la inevitable apertura de un proceso constituyente en el resto de España", afirma. 

Para Canosa, la reforma "es el modo defender la Constitución para adaptarla a los nuevos tiempos y para que las generaciones actuales tomen decisiones esenciales de la convivencia política".

Además, la modificación "impide que la mayoría se imponga, al reservar a la minoría un poder de veto: un mínimo consenso entre diferentes es necesario". "Sería, pues, un éxito que la Constitución fuera reformada", considera. 

Sin embargo, señala este experto, la "maldición histórica" parece pesar sobre nosotros: "unos quieren subvertirla y los que no, no se ponen de acuerdo para reformarla".

A su juicio, los mayores defectos de la Constitución son "obvios" y los especialistas han ofrecido un arsenal de soluciones técnicas, incluido el Consejo de Estado. "Casi todos coinciden en que el aspecto que con más urgencia debería reformarse es el territorial que, empero, está tan contaminado por los sucesos catalanes que ahora mismo parece imposible acometer reforma alguna", sostiene Raúl Canosa.

"La reforma territorial está tan contaminada por los sucesos catalanes que ahora mismo parece imposible acometerla"

"Con todo", añade, "en algún momento habrá que acercar posturas para clarificar el reparto territorial del poder político. Y en este punto no creo que sea posible la solución simétrica, pues parece que siempre la España constitucional cedió a las asimetrías (incluso en el Código civil). El problema estribaría en que las asimetrías no constituyeran privilegios o que no resultara de ellas la ruptura del régimen constitucional más exitoso de nuestra historia".

María Emilia Casas

María Emilia Casas./

María Emilia Casas./ E.E.

"Yo no sólo conmemoro la Constitución, la celebro", afirma María Emilia Casas, exmagistrada del Tribunal Constitucional, órgano que presidió entre 2004 y 2010. "Es una buena Constitución y no todos los males están en ella. Al revés: nuestro texto constitucional tiene poco males. Y, además, sigue habiendo un espacio muy grande para la solución de algunos problemas a través de la ley".

Por ejemplo, los retrasos en las renovaciones de instituciones como el TC o el Consejo General del Poder Judicial se solventarían, defiende, con una modificación legal que estableciese que los miembros de esos órganos dejarán de prestar funciones en ellos al término de su mandato.

Casas también cree que el CGPJ está sobredimensionado en su composición personal ("veinte vocales son una asamblea") y lamenta que se haya perdido el espíritu con el que se emprendió su puesta en marcha, cuando "había consenso sobre cada persona designada como vocal, sin cuotas". "Ahí la ley puede hacer mucho", reitera.

El establecimiento de listas electorales abiertas tampoco requeriría un cambio constitucional y contribuiría, a su juicio, a terminar con las "oligarquías de los partidos" que "devalúan la calidad de nuestra democracia".

Aun así, hay reformas constitucionales "necesarias, siempre que haya consenso". "El poder constituyente habló hace 40 años y las nuevas generaciones que han nacido bajo la Constitución tienen derecho a hacer sus formulaciones. Hay que renovar la norma fundacional", sostiene.

"La mayor dificultad está en el cierre del modelo territorial, porque unos quieren una recuperación de competencias para el Estado y otros una mayor descentralización". Para María Emilia Casas, la tendencia mayoritaria entre los juristas se orienta hacia un Estado único plurinacional. "Todo depende de cómo queden las competencias del Estado", afirma.

En la misma línea que Arnaldo, Casas cree que el preámbulo debería incorporar la pertenencia de España a la Unión Europea y ensamblar las notas características del Derecho de la UE.

La expresidenta del TC cree, asimismo, preciso retocar los derechos fundamentales para incorporar contenidos del Convenio Europeo de Derechos Humanos y de la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo que no estaban en la mente del constituyente del 78, lo que igualmente sucede con el derecho a la protección de datos personales en relación con el uso de las tecnologías.

También defiende la necesidad de incorporar a la categoría de fundamentales algunos derechos que ahora figuran en la Constitución como principios rectores. Cita, en este sentido, el derecho a la salud y a la educación, que, junto con el acceso a la Justicia, "son las patas de la igualdad de oportunidades", subraya.

A Casas le importa especialmente incorporar a la Constitución "elementos de igualdad real entre hombres y mujeres y de no discriminación del sexo femenino, mucho más allá de la igualdad formal que plasmaron los constituyentes del 78".

"Es necesario incorporar a la Constitución elementos de igualdad real entre hombres y mujeres y de no discriminación del sexo femenino"

 Recuerda, a este respecto, que en todo el texto constitucional la palabra "mujer" sólo aparece dos veces. Una es para postergarla en la sucesión a la Corona y la otra es para garantizar su igualdad jurídica "en el matrimonio".

Santiago Muñoz Machado

Santiago Muñoz Machado./

Santiago Muñoz Machado./ E.E.

"La Constitución de 1978 es la mejor de nuestra historia, sin duda posible", arranca el catedrático de Derecho Administrativo y académico Santiago Muñoz Machado. "La calidad de las constituciones puede medirse de acuerdo con los parámetros que estableció hace más de doscientos años la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Su artículo 16 decía que toda sociedad que no tiene establecida la separación de poderes ni garantizados los derechos no tiene constitución".

Muñoz Machado recuerda que las constituciones que estuvieron vigentes en España a lo largo del siglo XIX garantizaban "limitadamente" los derechos. "No todos los que ahora disfrutamos estaban reconocidos entonces, y su protección frente a los poderes públicos estaba bastante restringida. Las declaraciones de derechos más amplias, como las de 1869 y 1876, se enfrentaron a estados de excepción y otras formas de suspensión de su eficacia".

Por lo que concierne a la separación de poderes, el predominio del Ejecutivo "fue absoluto" y el control ejercido por el Poder Judicial "muy restringido".

"La Constitución de 1978 ha superado estos defectos, propios del constitucionalismo inmaduro del siglo XIX. La separación de poderes está bien diseñada, sin perjuicio de las flaquezas que aparecen en su aplicación práctica de vez en cuando. Y la relación de derechos fundamentales, y derechos económicos y sociales, es equivalente a la que contienen otras constituciones europeas o la Convención Europea de Derechos Humanos de 1950 y la Carta de Derechos de la Unión Europea de 2000", sostiene.

A su parecer, "la Constitución ha cumplido eficazmente su misión y ha gozado de un merecido prestigio durante sus cuarenta años de vigencia".

"Si se analizan sus contenidos título a título", añade, "se puede comprobar que en todos habría alguna pequeña reforma que hacer. Por ejemplo, para calificar como derecho fundamental algún derecho concreto que en la actualidad figura como derecho económico o social, o para reformar el orden de sucesión en la Corona, o revisar la composición del Senado, o retocar aspectos concernientes al Consejo General del Poder Judicial o a las competencias del Tribunal Constitucional".

Pero los defectos "más notables" se concentran en el título VIII. "Habría que perder el miedo a las reformas y pedir a la clase política que se centrara en estudiar lo que la Constitución necesita para mejorar y mantenerse como norma rectora de nuestra convivencia durante muchos años más".

Muñoz Machado advierte de que "no es posible emprender reformas que no vayan a contar con un consenso parlamentario suficiente" y "para llegar a acuerdos estables es conveniente que las mayorías no se impongan a las minorías".

Además, "es preferible un acuerdo en el que participen todas las fuerzas parlamentarias salvo, claro está, las que quieren derribar la Constitución y sustituirla por otra nueva u otras regulaciones basadas en valores distintos. Los materiales de partida que ofrece la Constitución de 1978 siguen siendo, en todo caso, excelentes".

Gema Rosado

Gema Rosado./

Gema Rosado./ E.E.

Profesora titular de Derecho Constitucional en la Universidad Carlos III, Gema Rosado afirma tener "sensaciones encontradas" sobre la reforma de la Constitución. "Por un lado, no es intangible, no debe ser sacralizada porque se corre el riesgo de que se distancie de la sociedad. Pero, por otro, el momento político para acometer esa tarea es de los peores debido a la tensión que hay entre bloques y a la disgregación de partidos".

"Utilizar la reforma de la Constitución como arma arrojadiza por las fuerzas políticas sería un error", considera Rosado, que echa de menos un debate "sosegado y continuo, no a golpes de actualidad".

Para esta experta, el "reto más importante" es el modelo de distribución territorial del poder. "Lo que ocurre en Cataluña nos debe enseñar mucho", afirma.

También cree necesario afrontar la reforma del Senado "para hacerla una institución útil", vinculando su circunscripción a las comunidades autónomas y no a las provincias.

"Habría que repensar la representación del sistema electoral porque hay una enorme desafección entre los ciudadanos y los políticos, entre la sociedad y los partidos", añade Rosado.

"Habría que repensar la representación del sistema electoral porque hay una enorme desafección entre los ciudadanos y los políticos"

Exletrada del Consejo General del Poder Judicial, Gema Rosado sostiene que "la historia ha demostrado que ponerlo en manos del legislador no ha garantizado su independencia y es dejarlo al albur de los partidos mayoritarios. Sería bueno pensar en incluir en la Constitución precisiones sobre el órgano de gobierno de los jueces, sin dejar tanto margen al legislador".

Javier Tajadura

Javier Tajadura

Javier Tajadura E.E.

"Para quienes defendemos el valor y la vigencia de la Constitución del 78, la reforma constitucional es un instrumento de defensa del texto. Sólo se reforma lo que se quiere conservar", manifiesta Javier Tajadura, profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco.

¿Cuál debe ser el objeto de la reforma? "Perfeccionar, mejorar, corregir algunos defectos del texto actual. Pero, eso sí, dejando intactas sus señas de identidad", considera este experto.

"El problema que plantea la reforma es político: no se da el consenso necesario entre las fuerzas políticas. Cierto es que el consenso debe ser el punto de  llegada, no el de partida. Ahora bien, un consenso previo sí que es exigible: el relativo a los aspectos o elementos a reformar".

A su parecer, en primer lugar es necesario mejorar la configuración territorial "reemplazando el actual título VIII, que es un título para la construcción del Estado autonómico, por un título que regule el funcionamiento de dicho Estado".

"Lo más urgente es constitucionalizar el sistema de distribución de competencias para evitar que este pueda ser reformado por vía legal", añade.

Tajadura es partidario de suprimir el Senado, "que en ningún lugar del mundo funciona como Cámara territorial (en contra de lo que dice el tópico)" y constitucionalizar los órganos de cooperación: las conferencias de presidentes y conferencias sectoriales.

En segundo lugar, menciona la "europeización" de la Constitución, "recogiendo que España es un Estado miembro de la UE con todas sus consecuencias".

"Con estas dos reformas la distancia entre la norma constitucional y la realidad constitucional se reduciría", considera.

Un tercer tipo de reformas "debería tender a corregir el diseño de alguna institución que no funciona bien para reforzar su independencia de los partidos políticos", afirma en referencia específica al Consejo General del Poder Judicial.

Menciona, igualmente, la supresión de la discriminación de la mujer en la sucesión a  la Corona y la reubicación del derecho a la salud en el bloque de los derechos fundamentales, como también sugiere María Emilia Casas.

"Estas reformas contribuirían a mejorar el texto, pero existe un gran riesgo que puede desaconsejarlas", sostiene Tajadura. Explica que, por una vía (artículo 168) o por otra (artículo 167), todas las modificaciones pasarán por la celebración de un referéndum. "Esto plantea un gran problema: cualquier referéndum sobre una reforma de la sucesión a la Corona puede transformarse en un referéndum sobre la propia monarquía y cualquier reforma sobre una cuestión menor, en Cataluña sería un referéndum sobre la Constitución misma", advierte.

Por ello, subraya que "antes que abrir un proceso de reformas es preciso estabilizar la situación política y acabar con la situación de anormalidad de ausencia de un gobierno parlamentario que padecemos".