¿Quién nos defenderá ahora? La cooperación internacional en aprietos

Las amenazas contra Dinamarca y Canadá; la estancada invasión de Ucrania; el conflicto en Gaza; las guerras civiles en Sudán y Myanmar; los crímenes en masa en Darfur; las tensiones con Taiwán o entre India, Pakistán y Bangladesh; la inestabilidad fronteriza entre Camboya y Tailandia; la escalada militar en el mar del Sur de China; las manifestaciones en Irán o la creciente militarización del Ártico son apenas un recuento mínimo que retrata gráficamente el lienzo global.

Parecía, entonces, que ante ese escenario incierto, volátil y sombrío ha llegado a su fin el relativo orden internacional levantado desde fines de la Segunda Guerra Mundial.

Y ahora, como una suerte de oración fúnebre, la administración Trump ha anunciado, finalmente, la retirada financiera parcial de Estados Unidos de sesenta y seis organismos internacionales, algunos que han sido parte hasta la fecha del sistema de Naciones Unidas y otros que funcionan por separado.

Y lo ha hecho invocando que son "redundantes, innecesarios, derrochadores, mal gestionados, capturados por los intereses de actores que promueven sus propias agendas contrarias a las nuestras".

La Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU) en la sede de la ONU en Nueva York. Reuters

En conclusión, por un lado tenemos una panoplia de conflictos reales, de mayor o menor intensidad y complejidad.

Y, por otro, existe el riesgo real de que la arquitectura institucional que contribuía a encauzar y en cierto grado a moderar y regular esos conflictos esté ingresando a formar parte, por distintas causas, del mundo de ayer.

¿Es un pronóstico fatalista? De no sobrevivir la cooperación y los organismos internacionales, ¿qué vendrá a reemplazarlos?

Veamos.

Con la intensificación de la polarización política en buena parte del mundo occidental, la llegada de la nueva administración Trump y el reducido espacio presupuestario para los gobiernos (derivado de mayores presiones de gasto y menores ingresos públicos), parece claro que los principios, fundamentos y formas de gestionar los fondos o, mejor dicho, las políticas de cooperación internacional, están cambiando de forma tan rápida como impredecible.

Y los gobernantes se verán inevitablemente en el imperativo de elegir entre diversas prioridades.

Sin embargo, si sólo se tratara de un reto de selección y asignación de recursos, podría eventualmente ser manejable. Pero la cuestión va más allá.

Las circunstancias actuales plantean otros desafíos complejos relacionados con el futuro de la cooperación y los organismos internacionales. Y es muy probable que se produzca un cambio en la manera de interpretar esos términos y practicarlos en las relaciones internacionales y en el sistema multilateral.

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La paradoja de la cooperación internacional

Es en ese contexto que el trabajo de los organismos se intensificó con el objetivo de contribuir a lograr un orden mundial más o menos estable, pacífico y equitativo.

Sin embargo, han pasado casi ochenta años, el mundo ha cambiado en diversas direcciones. Y parece claro que en los pliegues de esa tensión ha florecido el cuestionamiento a determinadas promesas que anticipaban la provisión de bienes públicos globales o compartidos mediante esa cooperación.

La pregunta es por qué y las respuestas corren por distintas pistas: desde la eficacia real y medible que han tenido (o no) los organismos para solucionar problemas ingentes en los campos donde actúa (crisis humanitarias, seguridad alimentaria, democracia, derechos humanos) hasta la eficiencia y transparencia en su ejecución y la relación costo-beneficio, pasando por su adecuado aprovechamiento en los países receptores, la rendición de cuentas o la conciencia colectiva de que es una política moral y materialmente valiosa para el mundo en su conjunto.

"Es muy probable que se produzca un cambio en la manera de interpretar la cooperación y practicarla en las relaciones internacionales y en el sistema multilateral"

Algunas hipótesis y explicaciones

Probablemente, en algunos de esos aspectos reside la explicación de lo que sucede hoy en este campo, así como del desenlace que pueda tener en el futuro inmediato.

Por una parte, los críticos de los organismos internacionales argumentan que en el centro del problema subyacen, en efecto, promesas materiales sin cumplirse, conflictos globales en aumento o desigualdad. Y que por ende su legitimidad "está disminuyendo, si no es que ya se ha agotado".

Pero, por otro, a pesar de las prolongadas décadas que lleva la movilización de recursos hacia países pobres en Medio Oriente, África o América Latina, no parecen haberse satisfecho los criterios de eficacia como la apropiación genuina de las intervenciones por parte de los países receptores, la gestión por resultados o la rendición de cuentas.

De hecho, muchos de esos países que llevan años recibiendo fondos de apoyo aparecen en las peores posiciones de casi todos los índices (Somalia, Sudán, Nicaragua, Libia), y figuran en la categoría de potenciales Estados fallidos.

Una impresión 3D del presidente Donald Trump fotografiada junto al logo de USAID. Dado Ruvic Reuters

También es cierto que, dentro y fuera de Naciones Unidas, de algunas de sus agencias o de los organismos financieros internacionales ha habido y hay prácticas no deseables y en ciertos casos reprobables.

Por ejemplo, la ONU ha tenido un sistema altamente burocrático y poco competitivo, meritocrático o transparente de selección y promoción de personal, especialmente en niveles medios y altos.

Ha habido corrupción y colusión en agencias como el Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados (UNRWA) en centros de procesamiento de refugiados en países africanos; presuntos sobornos de personal del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) a cambio de ayudar a empresarios a conseguir contratos para proyectos de reconstrucción en Irak; opacidad en el destino de recursos que la UNESCO concedió para gestionar dos sitios del Patrimonio Mundial en Uzbekistán después de que salieran a la luz documentos que insinuaban corrupción, y una crítica sistemática a la presunta corrupción o la excesiva discrecionalidad en la gestión de las últimas dos directoras generales de la UNESCO.

"Los críticos de los organismos internacionales argumentan que en el centro del problema subyacen promesas materiales sin cumplirse, conflictos globales en aumento o desigualdad. Y que por eso su legitimidad se ha agotado"

Y en otros casos hay organismos internacionales que funcionan más bien como intermediarios, no siempre transparentes, para eludir las legislaciones nacionales en materia de contrataciones y licitaciones.

Parece lógico en consecuencia que entre ambos extremos (el valor de la cooperación y las prácticas polémicas en algunos organismos internacionales), los gobiernos conservadores, el contribuyente o el ciudadano de a pie sean escépticos acerca de la efectividad real de la cooperación internacional. O al menos eso es lo que reflejan algunas encuestas.

Más aún. Con independencia de si casos como los citados fueron probados o no, dañan sin duda la credibilidad y la reputación de los organismos y de la cooperación en su conjunto. En la arena pública la frontera entre percepción y realidad es sumamente tenue.

En este contexto, la retirada estadounidense de los sesenta y seis organismos recién anunciada (entre ellas la llamada Alianza de Civilizaciones, una ocurrencia de Zapatero que contaba un presupuesto de 5,2 millones de dólares) tendrá consecuencias, en un sentido u otro, en la forma como conduzcan otros países, agencias y organismos internacionales sus políticas de cooperación.

Por lo pronto, hay algunos como España que han anunciado ya que acogerán a una de las dos sedes del PNUD.

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El caso de USAID en la cooperación internacional

El ejemplo específico de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), disuelta en 2025, es revelador de los problemas que tienen las políticas de cooperación y que conducen, en el extremo, a tirar al niño junto con la bañera.

Durante buena parte de su existencia, USAID fue percibida desde posiciones opuestas.

Unos decían que la mera idea de asistencia oficial para el desarrollo constituye un gasto inútil de recursos norteamericanos, y que cualquier apoyo al desarrollo por parte del país más rico del mundo debía canalizarse a través de la inversión privada.

En la misma línea se le criticaba que daba mucho dinero a medios de comunicación "para crear historias favorables a los demócratas", según dijo Trump.

"Pensemos en lo que un votante republicano duro, que posiblemente jamás ha salido de Estados Unidos, puede sentir sobre que su dinero vaya a programas, iniciativas o lugares de los que jamás ha oído hablar"

Menos claro es porqué le dio sesenta y ocho millones de dólares al World Economic Forum, cuyo fundador y dueño fue además objeto de numerosas acusaciones en 2024 y finalmente salió de la institución. O bien una subvención para "empoderar a los refugiados LGBTQIA+ en Grecia", comprar condones en Afganistán o capacitación para personas transgénero.

Desde una perspectiva sanitaria y de inclusión se entienden estos apoyos, pero no desde el radicalismo de la administración republicana.

Otras presuntas asignaciones previstas fueron canceladas por el efímero Department of Government Efficiency encabezado por Elon Musk: diez millones de dólares para la "circuncisión médica masculina voluntaria en Mozambique"; 9,7 millones para que la Universidad de California en Berkeley desarrolle "una cohorte de jóvenes camboyanos con habilidades empresariales"; 2,3 millones para "fortalecer las voces independientes en Camboya"; treinta y dos millones para el Prague Civil Society Center; diecinueve millones para una "conversación sobre biodiversidad" en Nepal, o dos millones para desarrollar "modelos de reciclaje sostenible" y para "aumentar la cohesión socioeconómica entre las comunidades marginadas de los romaníes, ashkalíes y egipcios de Kosovo", entre otras.

Piénsese en lo que un votante republicano duro, un wasp de estados como Wyoming o West Virginia, que posiblemente jamás haya salido de los Estados Unidos, puede sentir cuando ve que su dinero se va a programas, iniciativas o lugares de los que no tiene idea alguna ni jamás ha oído hablar.

Han sido numerosos los ejemplos de asignaciones poco claras, controvertidas o injustificadas.

¿El fin de la cooperación? Implicaciones y consecuencias

Las consecuencias para la acción de los sesenta y seis organismos no sólo serán sobre el sistema de cooperación internacional y de ayuda oficial al desarrollo, sino que también pueden precipitar una redefinición geopolítica de largo alcance en este campo. E incluso incentivar un replanteamiento conceptual, con perfiles por ahora bastante inciertos, de los intereses estratégicos de Estados Unidos.

Incluidos los de carácter estrictamente económicos como el acceso a componentes vitales como las llamadas tierras raras.

Veamos.

"Si Estados Unidos bajo Trump quiere ser un nuevo imperio a cualquier coste, ¿qué otras potencias competidoras llenarán el vacío de la cooperación?

El primer efecto es que el llamado soft power ha pasado a la historia, al menos mientras dure la administración Trump.

Parece claro entonces que todos los organismos internacionales deben revisar por sistema sus prácticas y sus niveles de eficiencia, transparencia e impacto real de lo que hacen, así como todo gobierno que tenga agencias de cooperación. En especial cuando la asistencia va a parar a países con instituciones a menudo débiles y gobiernos corruptos o con políticas ineficientes.

En cambio, una cooperación correctamente instrumentada facilita el desarrollo, el empleo y la seguridad. Lo cual es bueno para la democracia, los derechos humanos y las instituciones, pero también para el crecimiento económico y la expansión de los mercados abiertos.

La combinación de esos factores hizo de Estados Unidos, con todos los matices que se quieran, una potencia hegemónica exitosa y, bajo ciertos parámetros, benigna.

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"Un mundo con países más prósperos, saludables y estables", señala Martin Wolf, "es un mejor lugar para vivir. Los principales instrumentos para alcanzar estos fines son las instituciones multilaterales. Si Estados Unidos va a dar la espalda a su sabiduría pasada, nos corresponde a los demás crear una vía multilateral para avanzar, mientras esperamos que Estados Unidos encuentre por fin un camino de regreso a la luz".

Ese es el segundo desafío mayúsculo. En la política internacional no existen los vacíos. Siempre hay quienes los llenan.

Aquí subyace un doble dilema y es bastante complejo. Por un lado, el mundo está en un mal momento económico.

Según los análisis del Banco Mundial, no sólo se desacelera el crecimiento económico, sino que el desempeño de los países en desarrollo de bajos ingresos se ha vuelto preocupante por el estancamiento en el ingreso per cápita, conflictos internos, incertidumbre política e institucional.

Y, por otro lado, si Estados Unidos bajo Trump quiere ser un nuevo imperio a cualquier coste, ¿qué otras potencias competidoras llenarán el vacío de la cooperación en su forma actual o en modalidades como las "alianzas globales"?

Pedro Sánchez, el secretario general de la ONU, Antonio Guterres, y otras autoridades posan para una foto familiar durante la ceremonia de apertura de la IV Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo, en Sevilla, España, el 30 de junio de 2025. Jon Nazca REUTERS

Escenarios deseables ¿y posibles?

Numerosos observadores han formulado numerosas preguntas y opciones del camino a seguir si efectivamente el universo de los organismos y la cooperación internacionales resulta seriamente dañado.

Casi todos coinciden en que el resto de la comunidad internacional, es decir, los países desarrollados, comprometidos y con recursos disponibles, podría estructurar una nueva red de soporte que en alguna medida reemplace la eventual retirada estadounidense (como el ya citado salvamento español para una parte del PNUD) y no destruya la cooperación.

El problema es que en muchos de esos países los niveles de polarización política son demasiado altos (varios de ellos en la Unión Europea) y no será fácil procesar mayor protagonismo en materia de cooperación.

Y, por otro lado, no están en un momento de bonanza económica acelerada, sino todo lo contrario.

Finalmente, habrá que discutir el sentido y los fines de la cooperación internacional en un mundo mucho más complejo.

Dicho de otra forma: ¿en qué debe consistir hoy?

¿Cuáles son las prioridades y por qué?

¿Cómo mejorar el diseño, la formulación y la ejecución de las políticas en términos de resultados concretos, tangibles, medibles y transparentes?

¿Cómo modernizar la narrativa acerca de su importancia?

¿Qué hacer en y con países fallidos donde, como muestra la historia reciente, no hay cooperación que realmente funcione?

Las preguntas abundan, pero las respuestas no.

*** Otto Granados Roldán ha sido Ministro de Educación de México y dos veces embajador en Chile.