Autopistas, ¿con o sin peaje?

El ministro de Fomento, José Luis Ábalos, ha anunciado recientemente que no se extenderán los peajes de las concesiones de autopistas que concluyan en 2018 y 2019. La medida, además de popular, es la acertada para responder a la armonización del territorio en los casos de la AP-1, AP-4 y AP-7, pero ¿representa el mejor modelo de financiación para las carreteras de España?

Las carreteras, como la educación, la sanidad y demás bienes o servicios públicos, para que sean gratuitas para el usuario deben ser financiadas con fondos públicos. En la mayoría de los países, y España no es una excepción, la red de carreteras supone el bien de uso público de mayor valor económico nominal del país, por lo que su modelo de financiación y de conservación debería interesar a todos los ciudadanos.

Existen dos fuentes de financiación primaria de la infraestructura vial: el pago por los usuarios a través de peajes, y el uso de fondos públicos que provienen esencialmente del pago de los contribuyentes.

Los dos modelos son válidos y cada uno tiene sus ventajas e inconvenientes. Hay quien defiende que el peaje es más justo porque la carretera es financiada por los que la utilizan -nuestros vecinos en Francia y Portugal se basan en ese principio para establecer peajes en todas sus autopistas y autovías-. Hay quien defiende que la financiación por el contribuyente es más justa porque tiene en cuenta los recursos de cada uno.

Los partidarios del peaje señalan que pone de manifiesto el verdadero coste del transporte por carretera sin introducir subvenciones de facto frente a otros modos de transporte, y los defensores de la financiación por el contribuyente alegan que existe un efecto disuasorio del uso de la autopista de peaje que empuja a ciertos vehículos a utilizar carreteras alternativas con estándares inferiores de seguridad vial poniendo en mayor riesgo su vida y la de los demás -no olvidemos que la gran lacra de nuestras carreteras es que cada año 1.800 personas pierden la vida en ellas (datos DGT 2016)-.

Sin debatir aún sobre qué modelo sería el más adecuado para España lo que parece claro es que toda la red nacional de carreteras debería regirse por el mismo criterio para garantizar su la organización del territorio y no introducir distorsiones entre las regiones que afecten a los empleos, industria, economía y calidad de vida de los ciudadanos.

Actualmente, de los 17.109 km de autopistas o autovías en España, 3.307 km están operados con peaje (19%). Si se trata de converger hacia un modelo económico, parece más accesible hacerlo hacia la financiación por el contribuyente. Por eso, el anuncio de José Luis Ábalos es la decisión acertada, porque apuntaría a una efectiva armonización de esa política a lo largo del territorio español. No se trata de un debate introducido inesperadamente por la izquierda, pues su predecesor en el cargo, Íñigo de la Serna, ya había indicado la necesidad de establecer un nuevo paradigma de financiación para nuestras carreteras.

Incluir a las empresas concesionarias en este debate es crucial. Según los datos recién publicados por la OCDE, España es el país del mundo que más fondos privados ha movilizado para la inversión en carreteras entre 1996 y 2016: cerca de 25.000 millones de euros actualizados. Sin la participación y contribución del sector privado, España nunca hubiese podido contar con la excelente red de carreteras de la que el país se beneficia hoy.

El Ministerio de Fomento no ha anunciado que vaya a acabar con ese modelo de concesiones con peaje, que probablemente siga siendo la mejor opción para algunos tramos pendientes, sino que no va a prolongar los contratos que lleguen al término de su duración de concesión.

Esta práctica de extensión sistemática del contrato de concesiones, que probablemente fue necesaria en los años 90 para evitar la quiebra de los operadores y que afortunadamente ya ha limitado la UE, es la que Fomento acaba de anunciar que no se prolongará, y es una buena noticia para todos los actores del sector.

Es beneficioso para los usuarios, ya que la extensión de contratos no estaba siendo asociada a la reducción de cuota que debería tener una vez amortizada la construcción inicial. Pero también resulta positivo para los contribuyentes porque la competencia entre empresas hará más barata la explotación y conservación de esas autopistas que todos financiamos. También lo es para las empresas de conservación porque ofrecerá más oportunidades de negocio y posiblemente una contratación directa con el Estado. Y no debería ser perjudicial para el conjunto de las empresas concesionarias porque introducirá competencia y nuevas oportunidades de negocio con posibles nuevas concesiones, probablemente con peajes en sombra, abiertas a todos los operadores.

Además de abrirse el mercado español se abrirá el europeo, y las empresas concesionarias españolas están muy bien preparadas para competir en el extranjero.
A todas las empresas les cuesta enfrentarse a un cambio de mercado, y para las concesionarias no será una excepción, pero en el contexto de libre competencia de la UE no es posible defender que una empresa mantenga el monopolio de la gestión de una carretera porque hace más de medio siglo ganó una adjudicación que se amplía ad eternum sin que otras empresas puedan competir.

El modelo concesional ha demostrado su eficacia en construir, explotar y conservar carreteras. Es esencial que ahora demuestre su validez en revertir la infraestructura al Estado para aprobar el ciclo completo. Pero también para que se puedan explorar nuevos modelos concesionales sobre infraestructura existente teniendo en cuenta que las autopistas y autovías necesitan una gestión de la conservación plurianual y que las concesiones están muy adaptadas a esa necesidad. 

Pero lo más importante es que se aproveche la atención generada por el anuncio del Ministerio de Fomento para lanzar un debate más amplio sobre el diseño de la financiación de las carreteras de nuestro país, llegando a decisiones consensuadas con administraciones, ciudadanos y empresas.

Probablemente en el futuro las carreteras se deberían financiar por una combinación de peajes electrónicos por uso en toda la red, a la vez que una aportación de los contribuyentes que reconozca la contribución económica y de red social de las carreteras al país. Si su generalización para todos los vehículos y todas las carreteras no puede ser inmediata, su aplicación parcial es una realidad en países del entorno. Alemania lo hace desde 2005 y ha ido ampliando con éxito el tipo de vehículos y carreteras concernidos. Francia preparó un sistema similar desde 2009, que tuvo que abandonar antes de su aplicación en 2013 por la fuerte movilización social en su contra. España tiene la suerte de poder aprender de ambas experiencias.

*** Miguel Caso Flórez es ingeniero de caminos y director técnico de la Asociación Mundial de la Carretera PIARC.