España ha quemado ya más de 170.000 hectáreas en lo que va de 2026. No voy a hablar de incendios sino de lo que ocurre cuando un Estado, sin prohibir nada, encarece tanto una conducta deseable que acaba desincentivándola, y produce exactamente el resultado que la norma pretendía evitar.
Los incendios de Madrid, Ávila y Toledo son solo la ocasión que ha vuelto visible un mecanismo que opera, silencioso, en buena parte de la regulación económica española: el coste administrativo como disuasorio, y el incentivo perverso como su consecuencia no prevista.
El caso más claro es el de los pastores. La ganadería extensiva (ovejas, cabras, algo de vacuno moviéndose por dehesas y montes) ha sido durante siglos el sistema de limpieza forestal más barato que existe.
Como el animal come el pasto y el matorral tierno antes de que la sequía estival los convierta en combustible, evita que la vegetación se acumule sin que la administración tenga que gastar un euro. Entre 2014 y 2024 la cabaña ovina española se redujo un 12,6%, hasta 13,5 millones de cabezas; la caprina cayó en la misma proporción; solo el vacuno, menos dependiente del pastoreo en monte, creció un modesto 3,95%.
Ninguna ley ha prohibido ser pastor. Pero quien quiere serlo hoy debe sortear permisos de aprovechamiento, registros ganaderos, controles veterinarios y declaraciones de superficie que cambian según la comunidad autónoma y el tipo de terreno, además de cumplir los requisitos de carga ganadera que exige la PAC para acceder a las ayudas.
El Estado paga por apagar incendios en superficies que antes mantenía limpias
Cada uno de esos requisitos tiene, por separado, una justificación razonable: sanidad animal, trazabilidad, uso sostenible del territorio. Sumados, elevan el coste de entrada y permanencia en una actividad ya de por sí poco rentable, hasta el punto de expulsar del oficio a quienes podrían ejercerlo.
El resultado es una paradoja perfectamente reconocible para cualquier economista. El Estado paga por apagar incendios en superficies que antes mantenía limpias, gratis, el ganado; y con su propia regulación contribuye a que ese ganado desaparezca.
Es lo que el sociólogo Robert K. Merton describió ya en 1936 como consecuencia no prevista de la acción con propósito: una arquitectura de normas pensada para proteger, en este caso sea al animal, al consumidor, o el territorio, termina destruyendo el servicio ambiental que ese mismo territorio necesitaba para no arder.
El mismo mecanismo, a escala doméstica, opera con la recogida de piñas y leña, y conviene precisarlo porque en pleno incendio han circulado todo tipo de informaciones. La ley no prohíbe limpiar el monte. No lo prohíbe. Se pueden recoger libremente piñas caídas y abiertas, sin piñón. Pero si la piña está cerrada y conserva el piñón deja de ser un residuo y pasa a ser "aprovechamiento forestal".
Es decir, exige autorización administrativa, y en Castilla y León, por ejemplo, la recogida de piña cerrada de pino piñonero por encima de cinco kilos requiere declaración responsable. Con la leña ocurre algo parecido. Existe una normativa estatal desde 1962, pero cada comunidad autónoma fija sus propias condiciones, que van de una tasa a la prohibición directa incluso para los vecinos del propio municipio.
La distinción entre prohibir y regular parece, sobre el papel, sustancial. En términos de comportamiento económico deja de serlo en cuanto el coste de cumplir el trámite (desplazamientos, formularios, la espera de respuesta de la administración forestal) supera el beneficio percibido de actuar.
Incluso Greenpeace admite el diagnóstico de fondo: la ambigüedad administrativa y la falta de comunicación de las administraciones hacen que buena parte de la población no sepa qué puede o no puede hacer en el monte, y esa incertidumbre desincentiva la actuación tanto como una norma restrictiva lo haría.
Lo que tienen en común el pastor que cuelga el cayado y el vecino que deja las piñas en el suelo por no tramitar el permiso es que ninguna de las dos actividades ha sido prohibida. Ambos han sido, simplemente, desanimados por la fricción.
Ronald Coase lo explicó hace más de sesenta años: cuando los costes de transacción (el tiempo, los formularios, la incertidumbre de no saber qué responderá la administración) son lo bastante altos, da igual lo que diga la ley sobre el papel, porque esos costes determinan quién actúa y quién desiste.
Aplicado al monte español, ese coste de transacción funciona como un impuesto invisible: no aparece en ningún presupuesto, no lo vota nadie, pero grava exactamente la conducta que el Estado dice querer fomentar.
Ahí está el problema de fondo, más allá del monte seco. Hay una regulación permisiva pero costosa que traslada la responsabilidad al ciudadano sin facilitarle los medios para asumirla. La propia Ley de Montes establece que, cuando los municipios carecen de recursos para la gestión forestal, es la comunidad autónoma la que debe asumirla.
En la práctica, cuando el fuego arrasa una dehesa sin pastorear o una parcela sin desbrozar, el relato público señala al propietario que "no actuó", no a la administración que hizo que actuar costara más de lo que la mayoría, con explotaciones pequeñas y rentas menguantes, puede permitirse.
La administración no prohíbe. Se asegura, con cada formulario, de no ser la responsable cuando el ciudadano, agotado por el trámite, tampoco actúa.
Comentario aparte merece la actitud de la administración central cuando, ante una catástrofe como la que vivimos, una administración regional solicita recursos estatales y el gobierno, desde los ministros hasta el presidente, no solamente titubea al facilitarle la ayuda que está para estas ocasiones, sino que lo utiliza políticamente porque el gobierno de esa comunidad autónoma lo preside Ayuso. Eso lo dejamos para luego.
