La OTAN y el 5% del PIB de gasto en Defensa

Esta semana se celebrará en La Haya la Cumbre anual de la OTAN. Y lo hace en un momento crítico tanto por la situación geopolítica internacional como por el papel que debe desempeñar la organización atlántica en este nuevo contexto global.

Se trata de la primera Cumbre con Trump desde el inicio de su segundo mandato el pasado mes de enero, con la guerra de Ucrania enquistada por la retirada de apoyos americanos y una Rusia envalentonada por el apoyo de la nueva administración estadounidense. 

Además está la tensión en Oriente Medio, con Estados Unidos entrando en la escalada de ataques entre Israel e Irán, la aniquilación gradual del pueblo palestino en Gaza, un conflicto latente entre India y Pakistán...

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Todo ello por no hablar de las apetencias territoriales de Trump sobre Groenlandia (perteneciente a Dinamarca, país de la OTAN) y una guerra comercial incipiente entre EEUU y la mayoría de sus socios atlánticos.

Probablemente los temas que deberían dominar la agenda serían el papel de Ucrania en la OTAN, la posición ante Rusia y el futuro de la Alianza.

Por eso sorprende que, pese a este contexto, el foco de atención se dirija casi exclusivamente al presupuesto del gasto en defensa de los 31 países miembros y, en particular, a la pretensión de Trump de que todos destinen el 5% de su PIB a dicho gasto. 

Una medida que Trump quiere que se adopte independientemente de su situación de partida, sus equilibrios políticos, su situación económica y presupuestaria, y de la no resuelta “métrica” del gasto por parte de la OTAN.

Foto de familia de la Cumbre de la OTAN celebrada en Washington en 2024.

Lo curioso es que, en la cumbre del año pasado, celebrada en Washington, para celebrar el 75 aniversario de creación de la Alianza, nadie cuestionó el objetivo del 2% del PIB fijado 10 años antes, en la Cumbre de Newport (Gales) en 2014. Parecía que un 2% era suficiente.

En esa Cumbre de 2014, celebrada bajo el impacto de la invasión/anexión ilegal de Crimea por parte de Rusia y de las tensiones en Oriente Medio, se consideró que para cubrir las necesidades de defensa, situar el objetivo cuantitativo en el 2% PIB era razonable.

Una meta que ya se había barajado antes de la crisis financiera de 2008, pero no se había aprobado por las dificultades presupuestarias de muchos países. 

Pero lo importante es que el año pasado, una década después de Newport, la meta no se revisó al alza, y eso que ya estaban sobre la mesa la invasión de Ucrania de 2022 y la escalada en Oriente Medio.

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Por tanto, el nuevo objetivo del 5% sólo se justifica por el empeño personal del presidente Trump, que busca exportar una parte de sus excedentes de armamento, mejorar su balanza comercial y apoyar a su industria de Defensa nacional a costa de las de los demás.

Lo paradójico es que esa imposición tenga lugar en un momento en que parece que se opta por una OTAN liderada por Europa, una apuesta por su autonomía estratégica y una posible disminución de tropas norteamericanas en suelo europeo.

En la Tabla 1, con datos de la propia OTAN, presento cómo se encontraba el objetivo del 2% en 2014, año de la Cumbre de Newport y cómo evolu,cionó hasta 2024, año de la Cumbre de Washington D.C.

Lo primero que llama la atención es que, en 2014, solamente 2 países cumplían el objetivo del 2%: EEUU. y Grecia. Pero los EEUU estaban por debajo del 4% del PIB, 3,71%. Y Grecia lo cumplía, pero no lo superaba. España no era el último de la lista (Hungría, Lituania y Luxemburgo estaban por debajo de España).

Lo segundo es que, mirando los datos de 2024, casi todos los países han hecho esfuerzos para aumentar el peso de su sector de Defensa en la economía.

La excepción, paradójicamente, fue EEUU, que lo redujo en más de 3 décimas y Croacia, que no lo aumentó.

Casi todos los países del Este de Europa los han aumentado significativamente, salvo Eslovenia.

Y en 2024, 23 de los 31 países ya cumplían el objetivo del 2%. La evolución de España en la última década (un aumento de casi 4 décimas del PIB), no es de las mejores, pero tampoco es de las peores.

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Además de EEUU y Croacia, que recortaron o mantuvieron el peso del gasto en Defensa sobre su PIB, otros siete países hicieron un esfuerzo menor que el de España.

Se trata de países con un peso político importante, como Reino Unido, Francia, Italia o Canadá, además de Bélgica, Portugal y Eslovenia.

También es relevante desde un punto de vista político, que el esfuerzo de España no es homogéneo a lo largo de la década, tal y como ilustra el Gráfico1.

En los primeros años, y pese a la mayoría absoluta del PP, España mantuvo el peso de su Gasto de Defensa en el 0,9% del PIB. Y no es hasta la llegada del gobierno de coalición presidido por Pedro Sánchez, en que sube más de 3 décimas hasta el 1,28% del PIB, siguiendo la métrica de la OTAN.

Fuente: OTAN

En 2025, con la llegada de Trump a la Casa Blanca, el nuevo contexto geopolítico y tras la publicación por la Comisión Europea el 19 de marzo del “Libro Blanco sobre la defensa europea y el plan ReArmar Europa/Preparación 2030” se produce un cambio en las estrategias de Defensa de la mayoría de los países europeos.

En España, el Gobierno aprobó el Plan Industrial y Tecnológico para la Seguridad y la Defensa que fue debatido (aunque no sometido a votación) en el Congreso de los Diputados, y por el cual se alcanzará este mismo año el objetivo del 2% del PIB comprometido ante la Unión Europea y la OTAN, para lo que se necesitará una inversión adicional de 10.471 millones de euros este mismo año.

Es importante destacar que la metodología de cómputo del gasto en Defensa por la OTAN es distinta a la de la Contabilidad Nacional (CN), que está ligada a la Contabilidad Presupuestaria.

Además de algunas categorías que la OTAN no computa y la CN si lo hace, y que ya lo tratamos en otro artículo (véase "Sobre la composición del Gasto en Defensa") una de las diferencias más importantes es que, de acuerdo con las normas de la CN, los gastos anuales correspondientes al armamento militar y a los sistemas de apoyo deben registrarse “en el momento en que los bienes y servicios son puestos a disposición del Ministerio de Defensa”.

Es decir, que sólo se computan como gasto en Defensa en el momento en que se entregan los productos, no cuando se contratan.

Ello limita la posibilidad de aumentar del Gasto en Defensa, sobre todo en los programas que abarcan varios años de desarrollo (piénsese, por ejemplo, en un vehículo blindado), a no ser que sea una compra de un bien ya producido en el extranjero, y que se importa y, por tanto, se puede entregar en el mismo año.

Objetivo, el 5% del PIB

En una carta dirigida al Secretario General de la OTAN, el presidente del gobierno español ha anticipado que España no acordará un aumento del presupuesto de Defensa hasta el 5% del PIB.

Se supone que la mayoría de los países miembros lo firmará. Eslovenia, y quizás Suecia e Italia, podrían sumarse al rechazo español, aunque lo harían de forma sigilosa, pues las presiones de Trump van a ser terribles.

Hace bien el presidente español en plantarse en este punto, y debería tener el apoyo de todos los españoles y, en particular, de todos los partidos políticos.

En especial debería tenerlo del Partido Popular, que fue incapaz de elevar el porcentaje del gasto sobre PIB más allá del 0,9% incluso cuando gobernaba con mayoría absoluta y no requería del apoyo de ningún grupo parlamentario. ¿Cómo pueden comprometerse a llegar al 5% aunque sea en 10 años? ¿O prefieren firmar y no cumplir, como hizo Rajoy en 2014?

¿Cuáles serían las necesidades presupuestarias de comprometerse a una u otra cifra? Para mi sorpresa al hacer los números, las cifras son descomunales.

En la Tabla 2 presento el PIB nacional, el Gasto en Defensa y su correspondiente porcentaje de PIB en tres columnas: una, el gasto observado desde 2014 a 2025 (incluyendo el salto de 2025 de más de 10.000 millones de euros) y en otras dos, el gasto que habría que comprometer en dos escenarios “extremos” para la próxima década:

1. Mantener el Gasto en Defensa en el 2% del PIB de aquí a 2035
2. Elevar el porcentaje de forma gradual hasta llegar al 5% en 2035.

Para ambos escenarios tomo el PIB nominal del INE desde 2014 a 2024, pero los valores de Gasto en Defensa de esos años son los de la OTAN.

Para 2025 supongo que el PIB nominal aumentará un 5% (2,5% real y 2,5% inflación).

Para el resto de los años 2026-2035 supongo un crecimiento real del 2% y una inflación del 2% (que son los valores promedio que hemos tenido desde que estamos en el euro). Es decir, un crecimiento nominal del 4%, desde 2026 en adelante.

Gasto en Defensa

Para el año 2025, a partir de ese PIB nominal estimado, supongo que se cumple el 2% del PIB comprometido por el gobierno.

Ello supondría un gasto de unos 33.500 millones de euros, con un aumento de 13.000 millones con respecto al año anterior (nótese que, de haberse mantenido el 1,4% de 2024 que estima el gobierno, el gasto en Defensa en 2025 sería de “sólo” 23.000 millones. Los otros 10.500 millones son el aumento extraordinario que ha hecho el gobierno este año para llegar al 2% del PIB).

En el escenario (i), con un crecimiento nominal promedio del 4% anual, mantener el 2% del PIB supondría llegar a un gasto en Defensa de unos 50.000 millones de euros en 2025, es decir, más del doble de los 20.400 M€ de 2024. Ese sería el escenario “mínimo”.

En el escenario (ii) supongo que se llega al 5% del PIB en 10 años. Dado que partimos del 2% en 2025 (tras el esfuerzo de ajuste este año) se trataría de aumentar 3 puntos en una década, es decir, 3 décimas de PIB cada año.

Ese es un esfuerzo descomunal. Equivale a hacer CADA año el esfuerzo que se ha hecho en toda la década desde 2014 a 2024 y que hemos recogido en la Tabla 1 y el Gráfico 1.

En millones de euros, supondría llegar a los 124.000 millones de Gasto en Defensa en 2035, tal y como recoge la Tabla 2.

Eso supondría multiplicar por 6 el presupuesto de Defensa de 2024. En el Gráfico 2 se ilustran estos perfiles de Gasto en Defensa.

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¿Es viable este aumento? Claramente no. Ni por motivos políticos, ni por motivos sociales, eso es indudable.

Pero tampoco lo es por motivos económicos. Siempre he defendido que la inversión en Defensa es expansiva, mejora la productividad y el empleo, si consigue desarrollar la industria nacional. Pero eso requiere un ajuste gradual y sostenible.

Un aumento tan brusco como el que señalaría el escenario del 5% no mejoraría la industria nacional de Defensa, pues ésta no podría absorberla.

Por el contrario, probablemente la empeoraría, porque el gasto se tendría que centrar en importaciones (piénsese en aviones, buques o vehículos, con sus desarrollos tecnológicos) que no computaría como PIB español, que no crearía empleo y que impediría la innovación tecnológica propia, pues supeditaría a nuestra industria al desarrollo tecnológico de otros países.

Lo más probable es que esto ocurra con buena parte de los países europeos, que sólo podrían cumplir con ese objetivo comprando armamento americano. Como decía al principio, esa sería la única justificación para el empeño del 5%.

Si económicamente es difícil justificar esa opción, políticamente es casi imposible.

Más allá del rechazo de la izquierda, que ya ha visto con recelo el aumento al 2%, pese a estar plenamente justificado, ¿apoyarían los presuntos “patriotas” españoles en la derecha semejante entrega de soberanía militar nacional a una potencia extranjera?