Nadie que no haya participado, en mayor o menor medida, en la elaboración de los presupuestos del Estado puede hacerse una idea de cómo se hacen.
Cualquier profano pensará que se reúnen unos cuantos ministros, altos cargos y asesores y establecen unas cifras más o menos detalladas y a partir de ahí se van repartiendo entre el conjunto de ministerios y organismos dependientes.
Nada más contrario a la realidad. Los presupuestos se empiezan en la primavera del año anterior al periodo de referencia, fijando los principales programas de inversión y gasto de cada uno de los organismos, entes, sociedades estatales, direcciones provinciales, demarcaciones territoriales, subdirecciones generales, etcétera; que darán concreción numérica a un plan —estratégico o similar— establecido con anterioridad.
Una vez propuestos los programas, se dibujan las estrategias de financiación de cada agente presupuestario, normalmente con un “mix adecuado” de recursos propios, subvenciones europeas y endeudamiento.
La teoría dicta que este último debe estar sujeto a unas reglas y límites muy estrictos; pero la realidad demuestra que eso ocurre en los niveles más bajos de la pirámide presupuestaria, relajándose bastante en los niveles más altos de ésta.
Y después se va integrando todo, desde lo micro hasta lo macro, para conformar el proyecto de presupuestos que el gobierno debería llevar al Congreso de los Diputados en el mes de septiembre.
Este proceso está basado en el sistema PPBS, por sus siglas en inglés, traducible por Sistema de Planes, Programas y Presupuestos. Este fue un sistema desarrollado en la década de los sesenta y setenta del siglo XX en Estados Unidos, principalmente en el Ministerio de Defensa, y tiene las siguientes premisas básicas:
- Exige del sector público que elija entre programas alternativos, que compiten por los recursos de que se dispone.
- Aplicar este procedimiento presupuestario es reconocer que a las Administraciones se les demanda una presencia activa en la solución de los problemas de la sociedad y que cada actividad emprendida limita otros programas del propio Estado, que no tiene medios inagotables.
- De ahí la necesidad de establecer prioridades y usar técnicas que permitan comparar funciones y actividades extraordinariamente diversas.
Como se puede intuir de su denominación y de las premisas expuestas, para concretar programas alternativos que den lugar a unos presupuestos es necesario tener un plan.
Pues la realidad es que, en los últimos cuatro años, el Gobierno español no tiene un plan que haya sido capaz de comunicar a los distintos agentes que tienen que elaborar los presupuestos generales a nivel micro. O si lo tiene, lo que no se aprecia es un plan presupuestario verificable, comunicado hacia abajo, con prioridades explícitas, renuncias reconocibles y métricas de cumplimiento.
Sin plan presupuestario real, el presupuesto deja de ser una herramienta de gobierno y se convierte en una herramienta de campaña.
Los vigentes Presupuestos Generales del Estado, elaborados en el verano de 2022 bajo criterios pospandémicos y fuertemente condicionados por la Agenda 2030 y los fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia —MRR—, ya no responden a la realidad actual. Prorrogados año tras año, están además hipotecados por el elevado coste del denominado Escudo Social y por una deuda pública creciente, lo que obliga a ajustar el gasto allí donde el deterioro no genera una protesta inmediata. Principalmente, en el mantenimiento de las infraestructuras.
Desde entonces no se ha presentado ante las Cortes ningún proyecto de Presupuestos. Pero cada uno de los distintos organismos y entes de la Administración han debido seguir elaborando sus presupuestos, en un ejercicio de responsabilidad que deja en bastante mal lugar a los máximos responsables públicos.
Este verano de 2026, de cara a los Presupuestos Generales del Estado de 2027, el Gobierno ha reactivado formalmente el procedimiento presupuestario, y ha habido que retrasar, en muchos casos, o suspender, en otros, las vacaciones de gran número de responsables de elaborar las cuentas públicas.
No seré yo quien critique esta intención. Como ya dije en un artículo anterior, en cualquier democracia sólida, el presupuesto actúa como el principal dique frente al gasto discrecional y el incremento sostenido de la deuda.
Pero lo que sí pone de manifiesto es que el proyecto de presupuestos no responde a un plan de país, sino a una operación de comunicación política, cuyo objetivo no es aprobar las cuentas sino establecer la lanzadera de la campaña electoral.
Ya nos están bombardeando con el "Presupuesto de mayor gasto social de la historia", cuando los objetivos de estabilidad presupuestaria y déficit han sido aprobados en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, sin consenso territorial suficiente, con el rechazo de las comunidades gobernadas por el PP y pendientes de una votación parlamentaria incierta.
Estos objetivos de estabilidad —la denominada senda fiscal— serán debatidos y votados en el Pleno del Congreso el próximo 14 de julio, en un Pleno extraordinario. Todo apunta a que puede ocurrir lo mismo que con la senda fiscal de 2026: que el Congreso la devuelva al Gobierno.
Pero al margen de ello, el Consejo de Ministros acaba de aprobar "el mayor techo de gasto de la historia".
Esta previsión de gasto se ha incrementado en casi 100.000 millones de euros desde 2020, no contempla recursos del MRR por primera vez desde 2021, y llega en plena aplicación del nuevo marco fiscal europeo, que exige planes de ajuste creíbles para la reducción del déficit y de la deuda.
Creo interesante pararnos a analizar a qué se destina ese incremento de gasto no financiero, que supone «la cifra [de gasto] más alta jamás aprobada» en palabras del ministro de Hacienda publicadas por el portal La Moncloa.
Siguiendo con lo dicho por el ministro de Hacienda, "este volumen de recursos permitirá que los Presupuestos Generales del Estado incorporen los mayores recursos en la historia para políticas públicas como la vivienda, las becas, la dependencia, la lucha contra la violencia machista o la I+D+i. A su juicio, serán unas cuentas públicas destinadas a blindar el estado de bienestar, reforzar la igualdad de oportunidades y garantizar unos servicios públicos de calidad y con vocación siempre universal".
Un presupuesto serio obliga a priorizar, y aquí el discurso público habla mucho de máximos históricos, pero poco de renuncias, financiación estructural y sostenibilidad.
Y la pregunta clave es: ¿Cómo se paga esto?
El Gobierno anuncia un récord de recaudación fiscal manteniendo el expolio fiscal silencioso que supone no deflactar el IRPF —a diferencia de lo que se hace en País Vasco y Navarra—. Anuncia también una reducción del déficit, pero a costa de que la clase media pague todavía más impuestos.
Esto choca con las advertencias de la AIReF y del Banco de España sobre la necesidad de ajustes fiscales en un contexto de deuda pública superior al 100% del PIB, y puede agravar, además, el déficit estructural: la parte del desequilibrio que no desaparece simplemente con el ciclo económico.
El Gobierno y su presidente no deberían ignorar que el techo de gasto es insostenible, que los objetivos de reducción de déficit y deuda pública son poco creíbles y que estos presupuestos difícilmente saldrán adelante con la aritmética parlamentaria actual.
El problema de los Presupuestos de 2027 no es solo su volumen. El problema es que se anuncian como el mayor esfuerzo social de la historia sin que se haya explicado con la misma claridad qué prioridades se sacrifican, qué gasto se consolida, qué ingresos lo financiarán de forma permanente y cómo encaja todo ello en una estrategia creíble de reducción de déficit y deuda. Estos Presupuestos nacen con una paradoja: se presentan como un plan de país, pero se comunican como un eslogan de campaña.
La pregunta, por tanto, no es solo cómo se paga. La pregunta es a qué plan responden estos Presupuestos de 2027. Si responden a un plan de país, deberían mostrar prioridades, renuncias y una senda fiscal creíble. Si solo responden a un plan de comunicación, bastará con repetir la cantinela del mayor gasto social de la historia. Y ahí está precisamente el problema: un presupuesto serio obliga a elegir; un presupuesto electoral solo promete.
