La factura de los privilegios territoriales

Los acuerdos políticos, como los que permiten la investidura de un presidente, suelen tener un coste. Pero ese coste, en no pocas ocasiones, no lo asumen los partidos, sino los ciudadanos, incluso los de territorios ajenos al acuerdo. Paradójicamente, la investidura de un presidente autonómico, Salvador Illa, puede resultar más gravosa para el conjunto de los ciudadanos que la del propio presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, cuya investidura, como bien sabrá el lector, no ha sido precisamente barata en ningún sentido. No obstante, el pacto PSC-ERC para hacer presidente de la Generalidad a Illa conlleva un precio aún más elevado para todos: la llamada “financiación singular” o “cupo catalán”, que, de terminar de materializarse, representará el cambio político más significativo y negativo desde 1978.

Por esa razón, Jesús Fernández-Villaverde, profesor de la Universidad de Pensilvania, y yo, nos pusimos a escribir un libro, “La factura del cupo catalán. Privilegios territoriales frente a Ciudadanía” (La Esfera de los libros, 2025), que llegó a las librerías hace unos días. Ambos autores creemos que no se conocen las consecuencias del acuerdo, y que faltan datos, análisis e información sobre nuestro sistema de financiación autonómico, que por cierto resulta ininteligible para cualquiera que no le dedique años de estudio.

El libro, con toda la claridad que hemos podido, intenta desmontar mitos, aportando datos contrastados, análisis, contexto histórico y comparación con otros sistemas fiscales. Lo que empezó siendo un libro de divulgación, nos ha llevado muchas horas de investigación porque los datos que buscábamos no eran precisamente fáciles de encontrar, y en muchos casos, no los hemos encontrado tampoco en las obras de los especialistas.

Empezando por el principio, alterar sustancialmente la financiación de las Comunidades Autónomas es cambiar nuestro modelo de distribución del poder territorial. Además, las Comunidades Autónomas administran más gasto público discrecional que ninguna administración en España. Por eso, el acuerdo PSC-ERC es un cambio de nuestro modelo de Estado por la puerta de atrás, sin haberse molestado en consultar a los ciudadanos, salvo a los militantes de ERC, que por ligera mayoría aprobaron este acuerdo.

Y afectará sustancialmente a los ciudadanos porque los servicios públicos de sanidad, educación, y buena parte de otros servicios sociales, como la dependencia, los administran las CCAA, y su financiación depende de los impuestos que pagamos los ciudadanos, pero también, obviamente, de cómo se reparten entre las administraciones.

La creación de este “cupo” o “concierto” catalán es una vieja aspiración del independentismo catalán, como paso previo a la independencia en algunos casos

La denominada financiación singular no es más que extender a Cataluña el régimen fiscal privilegiado ahora vigente en el País Vasco y Navarra. Con este sistema, la Comunidad Autónoma, directamente o a través de las diputaciones forales en el caso vasco, cobra la totalidad de los impuestos, y luego paga al Estado un cupo (denominado aportación en Navarra) por su contribución a los gastos generales del Estado.

La creación de este “cupo” o “concierto” catalán es una vieja aspiración del independentismo catalán, como paso previo a la independencia en algunos casos, y, además, como un sistema de puro privilegio, especialmente para la clase dirigente. Recordemos que la fase más crítica del procés per la independencia comenzó en 2014 cuando Rajoy rechazó conceder al entonces presidente de la Generalitat Àrtur Mas, “un sistema que produjese los mismos resultados que el concierto económico vasco”. 

Cataluña sigue pagando el coste del procés, y así entre 2017 y 2023 fue la comunidad autónoma que menos crecimiento tuvo en PIB per cápita, es decir, la que más se empobreció en términos relativos. Ahora, algunos pretenden volver a empezar. Tristemente, como decía Einstein, no se pueden esperar resultados distintos si siempre hacemos las mismas cosas.

Aunque ahora la diferencia es que el gobierno de España no está radicalmente en contra de la cesión de la recaudación de todos los impuestos a Cataluña, sino que como recordó hace unos días Pedro Sánchez, ya se está avanzando en “la cesión de competencias fiscales”.

Estamos hablando de que los regímenes forales, “realmente existentes”, en la acertada expresión del profesor Luis Garicano, constituyen un enorme privilegio. En el libro lo documentamos de varias formas, pero aquí expondré la más sencilla y menos discutible. Según los últimos datos disponibles completos, correspondientes a 2022, el gasto autonómico per cápita fue de 7.802,99 euros en Navarra, 5.855,33 en el País Vasco, mientras que la media en España fue de 4.224 euros, con Cataluña en 4.567,02, por encima de la media en casi un 10%.

El problema de la Generalidad no es que esté mal financiada, que no lo está, sino de exceso de gasto

Por otra parte, la Comunidad de Madrid gastó 3.675 euros por habitante, menos que la Comunidad Valenciana que se quedó en 3.981,85. Y todas ellas, salvo Navarra liquidaron 2022 con déficit, aunque en el caso del País Vasco, este déficit fue estadísticamente insignificante, un 0,03% de su PIB.

El dato del País Vasco es engañoso porque los impuestos los cobran las diputaciones, que reparten estos ingresos entre la Comunidad Autónoma, ellas mismas, las diputaciones, y los Ayuntamientos, que por ejemplo tienen el IBI más reducido de España. Pero, aun así, la Comunidad Autónoma gasta más que ninguna otra, en términos per cápita (salvo Navarra) y prácticamente sin déficit. Y en términos de financiación equivalente, un residente en el País Vasco disfruta de los servicios públicos mejor financiados de España.

Parece lógico, que los nacionalistas catalanes aspiren a un régimen que les permita gastar aún más de lo que ya gastan. Porque, el problema de la Generalidad no es que esté mal financiada, que no lo está, sino de exceso de gasto. Pero, las matemáticas son tozudas para que los casi ocho millones de catalanes pudiesen tener una administración que gastase al nivel de la navarra harían falta la friolera de más de 25.000 millones de euros, que serían cerca de 30.000 si comparamos en términos equivalentes con el País Vasco.

¿Cómo se podrían pagar 25 o 30 mil millones más de gasto al año? Una vía podría ser un aumento sustancial de impuestos para los contribuyentes del resto de España, que sería el mayor de la historia. Otra alternativa, serían recortes sustanciales en pensiones, si paga la Administración General del Estado, o bien en sanidad y educación en el resto de España, por la parte de la factura a cargo de los contribuyentes del resto de comunidades autónomas. La última alternativa es terminar con la consolidación fiscal en España y disparar el déficit, lo que nos acabaría llevando, con gran probabilidad, a una crisis económica y financiera peor que la tuvimos entre 2008 y 2013.

Estos “espectaculares” resultados del régimen foral no sólo proceden de que País Vasco y Navarra, la segunda y la tercera en PIB per cápita (más ricas) no contribuyan a la solidaridad interterritorial, sino de que perciben recursos fiscales de los contribuyentes del resto de España. Por eso, para que Cataluña, que es menos rica que País Vasco y Navarra, obtuviese resultados similares no bastaría con que la totalidad de los impuestos recaudados en Cataluña se quedasen allí, sino que necesitaría obtener muchos miles de millones de euros de los impuestos de los contribuyentes del resto de España.

Extender el régimen foral no resuelve sus gravísimos problemas, sino que los multiplica

Tomando el caso navarro, su aportación (cupo) en 2022 fue de 754,4 millones de euros. Sin embargo, sólo el ajuste de IVA que la Agencia Tributaria ingresó a Navarra fueron 1.256 millones de euros, lo que supuso el 80% de la recaudación de IVA de Navarra y más de la cuarta parte de su recaudación total de impuestos. Recordemos que este ajuste no es más que IVA ingresado por el consumo en el resto de España. 

Esto tiene dos consecuencias, la primera es que estamos hablando de una aportación y un cupo negativo en términos reales y efectivos, incluso sin contar el desequilibrio más importante, las pensiones. Una parte de las pensiones se pagan con impuestos, pero sólo de los contribuyentes de territorio común, pero cubren el desfase también en Navarra, y el País Vasco, que tiene el segundo déficit per cápita más elevado de España, después de Asturias. 

La segunda consecuencia es que este ajuste también enmascara una gran incapacidad recaudatoria derivada fundamentalmente de más fraude fiscal. Yendo a los datos, en 2022, se recaudaron 91.179 millones de euros por IVA, 86.543 millones por la Agencia Tributaria (el 95%), 4.230 millones por las tres diputaciones forales vascas (4,64%) y 400 millones por la Comunidad Foral de Navarra (0,36%). Según los datos provisionales de la Contabilidad Regional del INE, el País Vasco tiene un consumo final interior medio del 5,4% del total sobre el territorio de aplicación del IVA (todo el territorio común menos Canarias, Ceuta y Melilla), mientras que en el caso navarro es del 1,56%. Esto supone que Navarra, dado su consumo, debía recaudar unas cuatro veces más IVA del que efectivamente recauda, si tuviese una efectividad similar en el control a la que tiene la Agencia Tributaria. 

Recordemos que las administraciones navarra y vasca llevan recaudando el IVA desde 1986. Por eso, la OPA hostil de la Generalidad de Cataluña a la Delegación Especial de la Agencia Tributaria en Cataluña puede tener un resultado pavoroso en descontrol de los impuestos, porque, obviamente, no sólo se defrauda el IVA.

En resumen, extender el régimen foral no resuelve sus gravísimos problemas, sino que los multiplica. Aquí, he expuesto dos de los más importantes, aunque hay más en nuestro libro: el primero, acabar con la solidaridad interterritorial, distribuyendo de forma muchísimo más injusta la recaudación de impuestos. El segundo es que descoyuntar un sistema fiscal tampoco es gratis. Una de las consecuencias más nocivas del acuerdo PSC-ERC de «financiación singular» es la fragmentación de la Agencia Tributaria del Estado. El resultado será un sistema fiscal menos eficiente, más caro y con más fraude y una economía política más envenenada en toda España. Y esto tiene consecuencias que terminan pagando los ciudadanos, empezando por los catalanes.

Finalmente, el acuerdo PSC-ERC transforma la solidaridad desde un concepto aplicado a nivel de ciudadanos y empresas como contribuyentes a algo distinto, con sabor arcaico y medieval: que sea un territorio, en este caso Cataluña, el que es solidario, y en opinión del nacionalismo, excesivamente solidario. En el mundo moderno, los derechos y obligaciones son de los ciudadanos, no de la tierra. Esto nos retrotrae a una concepción antigua y feudal de la política.

Aquí, los sujetos de derecho no son los ciudadanos individuales creados por la Revolución Francesa y el Estado moderno, sino una multiplicidad de jurisdicciones construidas alrededor de argumentos historicistas de raíz carlista. Por eso, como comentamos el profesor Fernández-Villaverde y yo en nuestro libro, las consecuencias de abandonar el concepto de ciudanía individual son incalculables y, quizás, más costosas, a largo plazo, que la factura económica. Este libro pretende ser nuestra modesta aportación a la defensa de la racionalidad económica y a la ciudadanía común de todos, que son incompatibles con los privilegios territoriales que se pretenden extender a Cataluña.

*** Francisco De la Torre Díaz es Economista e inspector de Hacienda.