Sobre la métrica del gasto en defensa

La llegada de Trump a la Casa Blanca ha supuesto un inesperado vuelco en el orden mundial nacido en el final de la Segunda Guerra Mundial. Ha colocado en la diana la esencia de la OTAN como organización de defensa mancomunada de los países europeos y de América del Norte, e incluso ha puesto en entredicho la propia razón de ser de la Unión Europea (UE), que hasta ahora hacía frente a la agresión rusa a Ucrania, bajo el paraguas de EE.UU.

Trump ha decidido que dejan de ser aliados nuestros y defensores de Ucrania, e incluso se muestran más cercanos al que hasta ahora era nuestro enemigo común. En materia de seguridad y defensa, la Unión Europea ha avanzado poco en las últimas décadas. Se apuntó a la filosofía de Ronald Reagan del "dividendo de la paz" tras la caída del muro de Berlín en 1989 y el desmantelamiento de la Unión Soviética (URSS) en 1992, y según la cual el gasto militar necesario durante la guerra fría, era prescindible en ese nuevo contexto de ausencia de enemigo común.

Dentro de los avances en la integración europea, que han sido evidentes en las áreas monetaria, económica, financiera, laboral, comercial, etc., la defensa ha quedado bastante relegada. Los países han ido aumentando su gasto militar y desarrollando su industria de defensa nacional a ritmos muy dispersos, y en buena parte marcados por la propia OTAN o su propia industria.

Ha habido proyectos europeos en materia aéreo espacial y, en menor medida, naval. Pero en lo que se refiere a los ejércitos de Tierra, el descuido ha sido evidente. Al fin y al cabo, se consideraba esa forma de combate como algo "anticuado", pues el nuevo enemigo común, el terrorismo internacional, no utiliza tanques ni vehículos terrestres en sus ataques. Y en esto llegó Putin y afloraron las carencias, sobre todo europeas, en esta modalidad de defensa.

Para rematar la faena, Trump plantea una retirada de Ucrania y la optimalidad de una rendición ante la agresión rusa. Eso deja a Europa sola ante el peligro.

Afortunadamente, como ocurrió durante la pandemia, la UE parece que ha reaccionado de forma rápida (para sus estándares de velocidad) y unida (casi) y el pasado 19 de marzo presentó su Libro Blanco sobre la defensa europea y el plan ReArmar Europa/Preparación 2030 que tendrá que ser aprobado por el Consejo Europeo. Mas allá de la discusión semántica sobre la fortuna del término "rearme", una de las cuestiones que tendrá que ser debatido es si este plan impulsa la integración militar de nuestro continente, si avanza en la "autonomía estratégica" anhelada por muchos o incluso si va a ser el germen de un verdadero "ejército europeo" del futuro.

En un futuro artículo abordaré estas cuestiones. Pero en este quiero ofrecer algunos datos sobre cuál es la situación de partida del gasto en defensa de los países europeos. Para ello utilizaré dos métricas: (i) la métrica de la OTAN, la más conocida, y (ii) la métrica de Eurostat.

Métrica OTAN

La OTAN ofrece una información exhaustiva de las estadísticas del gasto en Defensa en diferentes formatos: en términos nominales en moneda de cada país, en términos reales, en términos nominales y reales en dólares, en % del PIB y en términos per cápita, es decir, por habitante de cada país.

Además, publica las principales partidas del gasto para cada uno de los países en cada año. En lo que se refiere al horizonte temporal, publica los datos en frecuencia anual para los 31 países miembros desde 2014 hasta 2022, con estimaciones para 2023 y 2024.

En la Tabla 1 presento el ranking del gasto en Defensa en términos de PIB para 2024 de los 31 países que forman la OTAN. De la lista destaca que el promedio simple ha sido un 2,2% del PIB y que EE.UU. es el tercer país que más gasta (no el primero, como muchos señalan), por detrás e Polonia y Estonia. Sólo cinco países superan el 3% del PIB: además de los 3 señalados, Letonia y Grecia, y muy cerca de ellos Lituania con un 2,8%.

Tabla 1. Ranking de los países de la OTAN en función de su gasto en Defensa (% del PIB)

Tabla 1

Que los EE.UU. tengan un gasto en defensa elevado es lógico, pues ha cumplido el papel de "gendarme mundial" desde 1945. También es lógico que los países bálticos apuesten por un gasto en seguridad elevado, dada su proximidad geográfica con la Federación Rusa y los discursos expansionistas de Putin con respecto a estos antiguos miembros de la URSS. También lo es en lo que se refiere a Polonia, por motivos parecidos. Y Grecia siempre ha mostrado una gran desconfianza con Turquía, pese a ser los dos países miembros de la OTAN.

Lo cierto es que ningún partido político en estos países ha puesto nunca en cuestión este abultado gasto en Defensa, pese a haber sido gobernados por partidos políticos de los más variopinto como, por ejemplo, en el caso de Grecia. Pero en nuestro país, lo único que ha sido ampliamente comentado de la lista es que España ocupa el último lugar, con un 1,28% del PIB.

Un conocido exembajador en la ONU comentaba en una tertulia televisiva que sus antiguos socios de otros países le reprochaban: "¡Oye, Chencho, que vais los últimos!". Y una antigua presidenta de la Comunidad de Madrid se rasgaba las vestiduras y afirmaba que el responsable de este "bochorno internacional" no era otro que el actual presidente del Gobierno, Pedro Sánchez.

Sin embargo, esta situación viene de lejos, y resulta incomprensible que algunos hayan esperado tanto tiempo en poner el grito en el cielo con respecto a este desfase histórico. Así, en la Tabla 2 presento cómo estaba ese mismo ranking de 2024 en comparación con el de una década antes.

Tabla 2. Ranking de la OTAN en función de su gasto en Defensa (% del PIB) en 2024 y 2014

Tabla 2

En efecto, desde 2014 a 2024 los diferentes países han hecho un esfuerzo dispar.
Los hay que han elevado mucho el Gasto en Defensa (señalados en rojo), en más de 1,5 puntos del PIB, como ha sido el caso de los países Bálticos y de Polonia, por los motivos señalados antes. Los hay que lo han reducido, como es el caso de EE.UU. y Croacia. Y los hay que los han aumentado, pero en una cuantía más modesta.

En el caso de España el aumento ha sido de casi 4 décimas del PIB y, esta vez, no hemos sido "los últimos", pues ha habido, además de Croacia y EE.UU., otros 7 países que han elevado su gasto en defensa en menor cuantía que España. Y no han sido países "menores". Hablamos nada menos que del Reino Unido, Francia, Italia, Bélgica y Canadá, además de Portugal y Eslovenia.

Para que no haya dudas de que el esfuerzo relativo coincide con el Gobierno de Sánchez, en el Gráfico 1 presento, año a año, el Gasto en Defensa en términos nominales (euros) y reales (descontando la inflación) de España desde 2014 hasta 2024.

Gráfico 1. Gasto en Defensa en España (en millones de euros): 2014-2024

Gráfico 1

Desde 2014 a 2018 el gasto en defensa se mantuvo prácticamente estable, tanto en términos nominales como reales (es decir, descontando la inflación). El crecimiento acumulado en esos años fue del 17,5 y del 13,6%, respectivamente. Sin embargo, desde 2018 hasta 2024 el gasto se dispara, con crecimientos acumulados del 76,5 y del 47%, respectivamente.

Una forma alternativa de comparar los países, y que no suele hacerse, es teniendo en cuenta su renta per cápita. El punto de partida es que a los países con menos renta por habitante (menos "ricos") se les debería exigir un esfuerzo en gasto en Defensa menor, dadas las necesidades de gasto social o de impulso al crecimiento (infraestructuras, I+D, Educación…) que deben hacer.

Este criterio de renta per cápita ha sido ampliamente utilizada en la distribución de los fondos europeos. En este caso no parece que vaya a haber subvenciones directas, pero sí, préstamos a tipos "favorables" y financiación vía BEI. Pero, en cualquier caso, es un criterio susceptible de ser utilizado para evaluar el esfuerzo relativo de cada país.

En la Tabla 3 presento la lista de países de la OTAN-2 (es decir, excluyendo los dos extremos, EE.UU. y Luxemburgo), en orden alfabético (en inglés) tanto en lo que se refiere a renta per cápita como al gasto en Defensa en términos per cápita. Los datos están disponibles sólo para 2022.

Tabla 3. PIB per cápita y Gasto en Defensa per cápita en la OTAN-2 en 2022

Tabla 3

En la primera columna numérica aparece la renta per cápita de los diferentes países y en la segunda, el gasto en defensa por habitante, según los datos de la OTAN. En media, en 2022, los países europeos de la OTAN junto con Canadá (lo que llamo OTAN-2) se gastaron 538 dólares por persona en Defensa. Esa sería la "norma" alrededor de la cual se podría valorar si cada uno de los países está llevando a cabo un esfuerzo por encima o por debajo de esta norma.

Es lo que hago en la tercera columna, la del gasto en defensa per cápita "teórico" a ajustado por renta per cápita. Por ejemplo, en el caso de España, tiene un 85,6% de la renta per cápita de este grupo de países (27,8 dividido entre 32,5).

Por tanto, debería tener el 85,6% de la norma de gasto, es decir 461 dólares por persona. Como tuvo 322 dólares de gasto per cápita, se quedó corta en 139$ (aproximadamente un 40% menos de lo que le correspondería). Ese gap es parecido al de Bélgica o el de Canadá.

Otra forma de ilustrarlo, más visual, es cruzar en un gráfico los datos de PIB per cápita y de gasto en Defensa per cápita de cada país. Es lo que hago en la nube de puntos del Gráfico 2.

Gráfico 2. Renta per cápita y Gasto en Defensa per cápita en 2022 en la OTAN-2.

Gráfico 2

La recta de puntos correspondería a la recta de regresión, que te fija cuál es la "norma" establecida por el conjunto de la OTAN-2 (es decir, excluyendo a EE.UU. y Luxemburgo, pues ambos se separan mucho de la norma, uno por encima y otro por debajo). Estar por encima de esa recta significa que el país está gastando por habitante más de lo que le correspondería en función de su renta per cápita.

Es el caso de Reino Unido y Grecia, especialmente. Pero también, aunque en menor medida, de los países Bálticos y Polonia. Por el contrario, estar por debajo de la recta de puntos, significa una insuficiencia de gasto. En ese caso se encuentra España, sin duda. Pero a una distancia de la norma no muy distinta a la de Canadá o Bélgica.

Ajustar por renta per cápita te proporciona una visión algo diferente del puro ranking en términos de PIB de las Tablas 1 y 2. Por ejemplo, Noruega está gastando lo que le corresponde en función de su renta per cápita, ni más ni menos. Está justo en la recta de regresión. Pero en el ranking de la Tabla 1 aparecía entre las 11 que más gastaban. Otro ejemplo, Alemania gasta menos de lo que le corresponde, mientras que Francia gasta más que la norma. Sin embargo, en el ranking de la Tabla 1, Alemania estaba por encima de Francia.

Finalmente, Suecia y Dinamarca estaban muy arriba en el ranking de los países que más gastaban en Defensa. Sin embargo, al ajustar por renta per cápita quedan por debajo de Hungría, que está justo en la norma, o de Francia, que está por encima.

Es evidente que todos estos cálculos habría que rehacerlos con los datos de 2024, cuando se disponga de ellos. Pero el mensaje es que proporcionan una métrica distinta, complementaria, al mero ranking de Gasto en Defensa sobre PIB habitualmente utilizado.

Métrica EUROSTAT

La agencia estadística de la Comisión Europea también publica su propio ranking de Gasto en Defensa, aunque los últimos datos disponibles son de 2022. Para poder comparar con los de la OTAN utilizo los datos de este mismo año en las dos fuentes estadísticas. El resultado se recoge en la Tabla 4, donde en la columna de la izquierda sólo aparecen los países de la OTAN que son miembros de la UE, es decir, 23 del total de 31 países. Y en la segunda columna he añadido los 4 países de la UE que no son miembros de la OTAN: Austria, Chipre, Irlanda y Malta.

Tabla 4. Gasto en Defensa en % del PIB en 2022: OTAN versus EUROSTAT

Tabla 4

De la comparación de métricas se obtienen hechos llamativos. El primero, es que el ranking de Eurostat es bastante distinto del de la OTAN. Por ejemplo, con Eurostat, España ya no es, ni mucho menos, el "último país" como lo era sistemáticamente en todos los rankings de la OTAN.

Además de Luxemburgo, que es un caso muy especial, hay otros 5 países que en 2022 tenían un gasto en Defensa en % del PIB inferior al de España. Nada menos que Alemania, Bélgica, República Checa, Portugal y Croacia.

Lo segundo es que las diferencias entre una fuente y la otra no son sistemáticas, sino que varían en función de cada país. Es verdad que, en promedio, la media de gasto en Defensa sobre PIB estaba en 1,3% en Eurostat, mientras que, en la OTAN, para el mismo conjunto de países, estaba en 1,7%.

El 'gap' entre una y otra métrica es muy variable. Es muy alto para los países señalados en rojo en la Tabla 4, fundamentalmente Grecia (nada menos que +1,3 puntos del PIB), Croacia (+0,8), Portugal (+0,7) y Alemania (+0,5). Y pequeño o incluso negativo para otros (Suecia, Rumania, Letonia).

No soy capaz, por el momento, de decantarme por una métrica o la otra. Pero creo que es urgente que haya una armonización de lo que se considera que es "Gasto en Defensa" en un caso o en el otro. El Plan de Rearme europeo, al que se les va a invitar a participar a los 27 países miembros, estén o no en la OTAN, seguramente se regirá por las normas estadísticas de Eurostat. En ese caso, se le debería pedir a la OTAN un esfuerzo de homogeneización con la estadística europea, siguiendo unos criterios comunes.

Lo que me sorprende es que nadie haya puesto sobre la mesa este punto, que considero esencial antes de ponerse a trabajar en los planes nacionales y su coordinación. Ojalá lo hagan pronto, pese al lío que debe haber en el seno de la organización atlántica.