La semana pasada, en estas mismas páginas (véase 'El déficit público en la 'era Sánchez'') concluía que, en los cinco años de mandato del presidente Sánchez, el déficit público se había situado en promedio en un preocupante 5,2% del PIB, muy por encima de ese límite establecido en el 3%, aceptado como una de las “reglas fiscales” de la Unión Europea. Pese a lo negativo de la cifra, el dato en su mandato es mejor que el alcanzado en los siete años del período de Rajoy, 5,8%. Además, con un atenuante adicional: el crecimiento real de la economía española ha sido más bajo con Sánchez (1%) que con Rajoy (1,3%).

Es bien sabido que las cuentas públicas empeoran de forma automática cuando la economía se frena y viceversa. Por eso, tiene más mérito haber alcanzado una cifra mejor con un crecimiento real peor. En cualquier caso, ninguno de los dos presidentes debe estar satisfecho con esa cifra. Bastaba con comparar con el mandato de Zapatero, que también tuvo momentos económicos difíciles, pero que con un crecimiento medio anual del 1,4% (una décima más que Rajoy), registró un déficit promedio sensiblemente mejor, del 3,7%, pese a que generalmente se identifica a Zapatero con una “pésima gestión de las cuentas públicas”.

En este artículo voy a repasar la situación de la deuda pública, otro de los puntos débiles de nuestra economía y por la que el actual Gobierno recibe numerosas críticas (quiebra o ruina, son vocablos muy utilizados para describir la situación actual). Antes de empezar con los datos, algunas consideraciones conceptuales, para el lector no familiarizado. En primer lugar, hablamos de deuda bruta y no de deuda neta. Es decir, sólo tenemos en cuenta los pasivos públicos sin tener en cuenta los activos, que son más difíciles de cuantificar (¿cuánto puede vale el Museo del Prado o el Parque Nacional de los Picos Europa?), además de ser menos líquidos y muchos de ellos políticamente difíciles de prescindir. En una familia sí se tiene en cuenta el valor de sus activos a la hora de concederle un préstamo, pero esto no ocurre en el caso del sector público por los motivos anteriormente señalados, aunque a veces se introduce el concepto de deuda neta, excluyendo sólo los activos financieros. Pero, tanto los mercados como las instituciones internacionales o los analistas, se fijan fundamentalmente en la deuda bruta.

En el Protocolo de Déficit Excesivo (PDE) europeo se concede alguna excepción, como es descontar del ratio de endeudamiento consolidado los activos que tenga otra Administración Pública, como puede ser el Fondo de Reserva de la Seguridad Social, siempre que estuviera invertido en deuda pública española.

El segundo comentario previo es que cuando hablamos de la deuda pública de un país, no la consideramos en términos absolutos (euros) sino en términos de PIB nominal. Pensemos que medio billón de euros puede ser una cantidad descomunal para un país como Portugal, pero no tanto para Alemania, un país 16 veces más grande en términos económicos.

Y, en tercer lugar, recordar que la variable deuda es una variable stock, no una variable flujo como el déficit o el PIB. Es decir, que no necesita un período de tiempo para poder medirla, sino un instante de tiempo. Es como el agua acumulada en un estanque, otro stock, frente al flujo de entrada de nueva agua. Por tanto, al medirla en un instante del tiempo, de alguna forma dicho stock te está recogiendo toda la historia de flujos de entrada del pasado. Y ello es importante para “asignar paternidades políticas” a ese stock de deuda acumulado en el tiempo. El último presidente no puede ser el responsable de todo lo que hicieron sus predecesores. Más adelante abordaremos cómo resolver ese problema.

Y ahora vayamos a los datos. En la tabla 1 presento el ranking de los ratios de deuda pública/PIB a finales de 2022 para todos los países europeos, tomados de Eurostat (PDE), a los que he añadido algunos países desarrollados relevantes, según la información más reciente del FMI. Cualquier español se puede sentir sonrojado, y preocupado, de ver a España en lo más alto de esta tabla.

Tabla 1

De hecho, si excluimos a Japón, que es tradicionalmente un país con elevada deuda pública pero escasa deuda externa (su endeudamiento público se financia con su propio ahorro interno) y a EEUU, que tiene “la máquina de fabricar dólares”, España se sitúa en el tercer lugar del mundo desarrollado, tras Grecia e Italia, y casi empatada con Portugal. Y, aunque no hay un número mágico, a la hora de desatar las alarmas, siempre se ha establecido el 90% como el límite superior tolerable para una economía que dependa fuertemente del ahorro exterior a la hora de refinanciarse. Esa es, más o menos, la cifra promedio en la que se encuentra la zona euro en la actualidad (91,5%), mientras que el conjunto de Unión Europea está por debajo (84%). En cualquier caso, ambas cifras están muy encima del objetivo del 60% marcado para la Unión Europea desde los tiempos del Tratado de Maastricht.

Para muchos analistas, que España (junto con el resto de los llamados PIGS) pueda permitirse este exceso de endeudamiento es sólo porque el Banco Central Europeo y la propia Comisión han dejado a un lado las reglas fiscales, dadas las circunstancias externas (Covid-19 y guerra de Ucrania) y han permitido desajustes fiscales inéditos en la historia del euro. Es cierto que la situación descrita en la tabla 1 no ha sido siempre así. En la tabla 2 presento el mismo ranking de deuda pública, pero para el año 2007, es decir, justo antes del inicio de la crisis financiera internacional de 2008, la Gran Recesión.

Tabla 2

En ese año, Japón, Italia y Grecia seguían liderando el ranking internacional de endeudamiento. Pero España se situaba en la parte baja de la tabla, gracias a los superávits públicos alcanzados por el Gobierno de Zapatero en 2005, 2006, y 2007, los únicos de la democracia. De hecho, si excluimos a los países del Este de Europa, incorporados a la UE apenas tres años antes, y a Luxemburgo, España, con un 35,8% del PIB era el cuarto país del mundo desarrollado con menos deuda pública, casi la mitad de la zona euro, o de Alemania o Francia, ninguno de los cuales cumplía con el criterio de Maastricht del 60%.

¿Cómo hemos llegado aquí?

En el gráfico 1 presento el ratio de deuda pública, en porcentaje del PIB, para la economía española desde 2003 hasta 2022. Hay muchas cosas que señalar de ese gráfico. La primera, que reducir el endeudamiento público es lento y costoso. Lo inició Aznar en el año 2000 y lo completó Zapatero en 2007, alcanzando ese 35,8% mencionado anteriormente.

Tabla 3

La segunda es, que, en épocas de crisis, el ratio de endeudamiento se dispara, incluso en las épocas de ajuste fiscal obligado por la Troika, en 2010-2012. Ese ajuste fiscal afectó al PIB nominal por dos vías: menos crecimiento del PIB real (segunda recesión, forzada por los recortes a la demanda agregada) y deflación. Y lo que se ganaba con los recortes y subidas de impuestos se perdía con la caída del PIB nominal en 2009-2013. Y luego volvieron los años de recuperación económica, desde 2014 a 2019 y, de nuevo, la resistencia a reducir el endeudamiento: apenas siete puntos en cinco años pese a que el PIB real creció un 2,6%, una cifra muy buena, dado que el promedio de crecimiento desde que estamos en el euro es el 2%.

La tercera es que, debido a la Covid-19, se produce en 2020 una descomunal subida del ratio de deuda, tal y como señala el gráfico 1, de unos 22 puntos del PIB, cuando la economía se desplomaba un 11,3%. ¿Pero fue realmente una subida inédita? No tanto. El gráfico engaña visualmente porque, en ese año, el endeudamiento mostraba una senda descendiente, aunque gradual, que giró bruscamente al alza en 2020. Pero ya en 2012 se había registrado un aumento del ratio de deuda de 20 puntos, cuando la economía cayó un 3% real, y pese a los ajustes impuestos hasta la llegada de Draghi.

Y, ¿cómo podemos asignar la paternidad política de esta senda de endeudamiento? Ya dijimos al principio del artículo que la deuda es un stock que recoge toda la historia de los déficits hasta ese momento. Para convertirla en un flujo, hay que tomar los incrementos de deuda en cada año. Es decir, la diferencia entre la deuda que recibieron al acabar el año anterior y su valor al acabar ese año. Eso es lo que hago en la tabla 3. Presento los datos de deuda/PIB que están recogidos en el gráfico 1, y tomo los incrementos de deuda de cada año, en la segunda columna. Posteriormente tomo los promedios “políticos”.

Para los años de Zapatero supongo, como en el artículo sobre el déficit, que todo el año 2004 le corresponde a dicho presidente. Para el fin de Zapatero e inicio de Rajoy no hay duda, pues el relevo tiene lugar al finalizar 2011. Para el final del mandato de Gobierno de Rajoy y el inicio de Sánchez, hay una duda. Pero, de nuevo, el año 2018 se lo asigno a los dos últimos presidentes, dado que cada uno de ellos gobernó durante un semestre.

Tabla 4

Los resultados de la tabla 3 son sorprendentes, al menos para mí. El aumento del endeudamiento fue máximo para Rajoy (+4,4 puntos en promedio) y mínimo para Sánchez (+2,3), pese a su menor crecimiento económico. Con Zapatero el aumento de endeudamiento medio anual (+2,8 puntos) fue mayor que para el actual presidente, pese a haber conseguido los únicos superávits presupuestarios de la democracia en 2005,2006 y 2007, y pese a haber tenido el mismo crecimiento del PIB nominal (de hecho, algo más elevado).

¿Por qué son los resultados de Sánchez mejores que los de sus dos predecesores, pese a haber tenido un crecimiento real inferior, debido al desplome por la Covid? Sin duda, la inflación ha debido ayudar algo, aunque, como decía antes, el crecimiento promedio del PIB nominal fue mayor con Zapatero (3,7% versus 3,5%). Pero la clave es que bajo el Gobierno de Sánchez la deuda pública/PIB se ha reducido en todos los años de su mandato, a excepción de 2020. Y también lo explica que, en 2022, tuvo lugar la mayor reducción de la deuda de la historia reciente: 5,1 puntos de PIB. Sin duda es más fácil reducir la deuda cuando partes de niveles altos que cuando lo haces desde ratios más bajos, como le ocurrió a Zapatero. Pero lo cierto es que Rajoy nunca consiguió reducir más de 1,8 puntos su ratio de endeudamiento. En los años malos, por motivos cíclicos. Pero es que, en los años buenos, de 2014 a 2018, se dedicó a bajar los impuestos (Sociedades e IRPF), aumentando el déficit estructural, en vez de a reducir la deuda. Como conclusión, nuestra complicada situación descrita por la triste tabla 1 se debe tanto o más a la política fiscal de Rajoy que a la de Pedro Sánchez.

¿Qué podemos esperar de cara a los próximos años? La situación planteada por el Programa de Estabilidad enviado a Bruselas es poco ambiciosa, tal y como señalaba en estas páginas hace unas semanas (véase 'El Programa de Estabilidad y el futuro de la economía española'). Pretender que la deuda pública llegue al 106,8% del PIB en 2026, apenas cinco puntos menos de como terminaremos este año, no nos va a hacer mejorar en el preocupante ranking de la tabla 1. Probablemente empeorará, pues nos adelantará Portugal y nos alejaremos aún más de los promedios de la UE y de la eurozona.

Por ello, el Gobierno que salga de las urnas, sea cual sea, debería apuntar a un objetivo más ambicioso y tratar de acercarse a los promedios actuales de la zona euro, en torno al 91% del PIB. Si no hay ningún cataclismo económico, que esperemos no lo haya, se trata de un objetivo factible. Otros países y otros gobiernos lo han hecho. Sí, se puede.