La demanda fue interpuesta por el hotel Alhambra Palace Granada, que pedía una indemnización de 417.000 euros por el cierre del establecimiento impuesto entre el 14 de marzo y el 21 de junio de 2020 en el decreto-ley (y sus posteriores prórrogas) que impuso el estado de alarma por la pandemia del coronavirus.

En la Sala de lo Contencioso están pendientes casi mil asuntos equivalentes al presente recurso. No obstante, los recursos seguirán aumentando: se calcula que hay 9.000 reclamaciones pendientes de contestación por parte de la Administración.

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La demanda se basaba en el artículo 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981, de los estados de alarma, excepción y sitio.

De acuerdo con ese precepto, "quienes como consecuencia de la aplicación de los actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia de estos estados [alarma, excepción y sitio] sufran, de forma directa, o en su persona, derechos o bienes, daños o perjuicios por actos que no les sean imputables, tendrán derecho a ser indemnizados de acuerdo con lo dispuesto en las leyes".

En una sentencia con ponencia de Carlos Lesmes, el Supremo rechaza la tesis del demandante de que ese precepto configure un régimen singular y específico de responsabilidad patrimonial de la Administración con motivo de un estado de alarma.

De este modo, considera aplicables los requisitos de la responsabilidad patrimonial ordinaria regulada en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público.

"Si las normas a las que se imputa la responsabilidad patrimonial tienen valor de ley, la responsabilidad patrimonial será la del Estado-Legislador, por lo que el tribunal debe atenerse a las normas reguladoras de este tipo de responsabilidad", señala la sentencia.

Preservar la salud pública

Para el Supremo, de los decretos-leyes que impusieron el estado de alarma en marzo de 2020 y lo prorrogaron "se deriva el deber de soportar las cargas en ellas impuestas con carácter general para preservar la salud pública de los ciudadanos, sin que se genere un derecho de reparación de los posibles daños sufridos".

Se trata, afirma, de un principio general que aparece en la Ley General de Salud Pública, "que expresamente excluye la indemnización por parte de la Administración respecto de los gastos causados por las medidas adoptadas para preservar la salud pública".

Además, la Sala no aprecia responsabilidad patrimonial ordinaria porque "no se han dado las circunstancias previstas en la ley para que dicha responsabilidad sea posible".

Esas circunstancias se dan cuando la ley productora de los daños haya sido declarada inconstitucional o cuando los afectados por la ley no tengan del deber jurídico de soportar esos daños siempre que así se establezca en el propio acto legislativo que provoca el daño cuya reparación se reclama.

En relación con el primer supuesto, aunque los reales decretos del estado de alarma se declararon parcialmente inconstitucionales, fue el propio Tribunal Constitucional el que afirmó en su sentencia 148/2021 que esa inconstitucionalidad no era por sí misma título para fundar reclamaciones de responsabilidad patrimonial.

De esta manera, el propio interprete de la constitucionalidad de los estados de alarma ha descartado que se pueda afirmar sobre esa única base una responsabilidad patrimonial del Estado legislador.

En segundo lugar, en cuanto a la posible responsabilidad por actos legislativos de los que derivan daños respecto de los que no existe el deber jurídico de soportarlos, tampoco se cumplen los requisitos legales, indica el Supremo.

De un lado, porque tanto el Tribunal Constitucional como ahora el Tribunal Supremo han considerado que los daños sufridos no son antijurídicos.

Medidas "necesarias"

Las medidas adoptadas fueron "necesarias, adecuadas y proporcionadas" a la gravedad de la situación y tenían el suficiente grado de generalidad en cuanto a sus destinatarios, de manera que estos tuvieron el deber jurídico de soportarlas sin generar ningún derecho de indemnización por los posibles perjuicios sufridos.

En este sentido, el alto tribunal afirma que la sociedad en su conjunto tuvo que soportar las decisiones adoptadas por los poderes públicos para preservar la salud y la vida de los ciudadanos. De esta manera, la vía de reparación o minoración de los daños para aquellos que los padecieron con mayor intensidad, de ser procedente, tiene que ser la de las ayudas públicas -que se concedieron ampliamente- pero no la de la responsabilidad patrimonial.

Ésta "exige como presupuesto inexcusable de una antijuridicidad que aquí no es predicable por tener todos el deber jurídico de soportar las restricciones establecidas en los reales decretos de los estados de alarma, reales decretos que, por otra parte, no contemplan medida indemnizatoria alguna".

El Supremo incorpora en su razonamiento el principio de precaución, reconocido por el Derecho de la Unión Europea, que determina que, cuando la salud humana está en riesgo, corresponde a quien demanda una indemnización acreditar que las medidas a las que se imputa el daño carecen de justificación, idoneidad y razonabilidad.

Esa acreditación, señala la sentencia, no se ha producido en este proceso, sin que pueda aplicarse una especie de sesgo retrospectivo que lleve a analizar a posteriori la eficacia de las medidas con parámetros inexistentes en el momento en el que fueron dictadas. Por todo ello, las restricciones y limitaciones adoptadas tuvieron que ser soportadas por la sociedad en su conjunto.

Demora en la reacción

Junto a la posible responsabilidad del Estado legislador, el demandante también consideraba que hubo una demora por parte de la Administración en la respuesta a la pandemia, lo que, a su juicio, daría lugar a la exigencia de un tipo de responsabilidad jurídicamente distinto, derivada del funcionamiento anormal de los servicios públicos, no ya del Estado legislador.

La sentencia también descarta esta posible responsabilidad por cuanto "no se realiza un mínimo esfuerzo probatorio que permita llegar a la conclusión de que los retrasos e incumplimientos administrativos provocaron los daños que se aducen". Al contrario, estos se imputan siempre a las medidas de contención contenidas en los reales decretos del estado de alarma.

Fuerza mayor

La sentencia enjuicia también la posible concurrencia de fuerza mayor como factor que puede impedir el nacimiento de la responsabilidad patrimonial al destruir el vínculo causal entre la actividad de los poderes públicos y el daño alegado.

A juicio de la Sala, la pandemia del coronavirus se ajusta a la definición de circunstancia de fuerza mayor porque "constituyó un acontecimiento insólito e inesperado en el momento en el que surgió  y por la forma en la que se extendió por todo el planeta en sus primeros momentos, inicio y desarrollo completamente ajeno a la actividad de las Administraciones Públicas".

Partiendo de esta base, el Tribunal Supremo llega a la conclusión de que la fuerza mayor puede operar como supuesto de exención de la responsabilidad patrimonial en relación con determinados daños directamente imputables a la pandemia, pero no cuando los daños se imputan a la actividad de los poderes públicos.

En este caso, la pandemia, como causa de fuerza mayor, no excluiría la responsabilidad de haberse producido una actividad pública para hacer frente a la pandemia insuficiente, desproporcionada o irrazonable.

Pero, al haber sido calificada como adecuada a la situación, teniendo en cuenta el grado de incertidumbre existente, tanto por el Tribunal Constitucional previamente y ahora por el Supremo, dicha responsabilidad debe ser excluida.

Finalmente, tampoco se puede considerar que la actividad de la Administración vulnerase los principios de confianza legítima, eficacia, seguridad jurídica, proporcionalidad, motivación y buena regulación, en tanto en cuanto el Tribunal Constitucional ha calificado la actividad administrativa como razonable, proporcional y adecuada a la situación existente.