“Todas las amenazas del Estado no frenarán la voluntad de poner las urnas el día 1 de octubre”, asegura insistentemente Carles Puigdemont, para quien la pregunta no es cómo va a articular el Gobierno catalán el referéndum de octubre sino “cómo va a parar el Estado” a “millones de personas” dispuestas a votar. La respuesta puede tenerla en apenas 72 horas, en cuanto el Govern acuerde la compra de las urnas, lo que ha anunciado para el próximo martes. Si esa o cualquier otra medida se materializan, el Estado tiene varias vías para hacer frente al desafío secesionista.
1. El Tribunal Constitucional
Ha sido hasta ahora la fuerza de choque ante los pasos hacia la independencia dados desde la aprobación por el Parlamento de Cataluña de la declaración soberanista del 9 de noviembre de 2015, anulada por inconstitucional en la sentencia más rápida de la historia del TC, dictada el 2 de diciembre de 2015.
Desde entonces, y con resoluciones emitidas siempre por unanimidad, el TC ha estimado cada uno de los incidentes en los que el Gobierno, por medio de la Abogacía del Estado, ha denunciado que el Parlament está ignorando los pronunciamientos del tribunal en el sentido de que la Constitución no admite una secesión impuesta unilateralmente por una comunidad autónoma.
Decisiones del Tribunal Constitucional han sido el origen de los procesos penales que en estos momentos pesan sobre la presidenta del Parlament, Carme Forcadell, y varios miembros de la mesa, procesos que tramita el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Ello se debe a que el TC ha utilizado una de las medidas previstas en la ley que regula su funcionamiento para garantizar que sus resoluciones sean respetadas: comunicar los hechos al fiscal para que exija responsabilidad penal por desobediencia.
Pero esa ley, reformada por el PP en 2015 para rearmar al Tribunal Constitucional, incluye otras medidas que, “en circunstancias de especial trascendencia constitucional”, pueden ser adoptadas incluso sin ningún trámite previo de audiencia a las partes. Entre ellas está la suspensión en sus funciones de las “autoridades o empleados públicos” responsables del incumplimiento.
Hasta ahora en el TC no se han planteado ir más allá de las deducciones de testimonio. Una medida como la suspensión de cargos públicos elegidos democráticamente rompería la unidad del tribunal al ser considerada por varios magistrados una línea roja que en este momento no están dispuestos a traspasar.
En el seno del TC, además, existe una convicción generalizada de que el Gobierno de Rajoy está descargando en el tribunal el peso de la responsabilidad de reaccionar frente al proceso independentista, lo que genera malestar e incomodidad. Pero, en caso necesario, el ordenamiento jurídico permitiría al Constitucional adoptar medidas más contundentes que las tomadas hasta ahora.
2. Procesos por desobediencia
Artur Mas, Irene Rigau, Joana Ortega y Francesc Homs fueron condenados hace cuatro meses por la consulta ilegal del 9N, lo que les ha costado la inhabilitación para el ejercicio de cualquier cargo público. Homs ha tenido que abandonar su acta en el Congreso de los Diputados por ese motivo y en poco tiempo otros políticos nacionalistas podrían encontrarse en la misma situación.
El proceso abierto contra Forcadell y los miembros de la mesa del Parlamento catalán Lluís Corominas, Anna Simó, Ramona Barrufet y Juan Josep Nuet por permitir la tramitación de propuestas soberanistas pese a las órdenes contrarias del TC está a punto de concluir en su fase de instrucción en el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.
Todos esos procesos penales se han iniciado por querellas de la Fiscalía. La última de ellas incluye no sólo los delitos de prevaricación y desobediencia sino también la malversación de fondos públicos, que conlleva penas de prisión. Se dirige contra la consejera de Gobernación, Meritxell Borràs, y contra el exsecretario general de esa Consejería, Francesc Esteve, como responsables de la convocatoria de un concurso para la compra de urnas.
3. Preparativos del referéndum
El Juzgado de Instrucción número 13 de Barcelona lleva a cabo desde el pasado febrero unas diligencias, que ha declarado secretas, sobre los preparativos para el referéndum del 1-O. El proceso se ha iniciado por denuncias del abogado Miguel Durán y del partido Vox y afecta, por primera vez, a mandos intermedios del Govern y a funcionarios.
Fuentes relacionadas con este proceso aseguran que la Guardia Civil, que actúa como policía judicial, está llevando a cabo una investigación minuciosa. En ella se enmarca el requerimiento al Teatro Nacional de Cataluña para que entregue al Juzgado la información relacionada con el acto de presentación del borrador de la ley del referéndum el pasado 4 de julio.
4. Investigación de la Fiscalía
Desde 2016, la Fiscalía de la Audiencia Nacional tiene abiertas unas diligencias de investigación relacionadas con la creación de las llamadas “estructuras de Estado”. Entre los delitos investigados se incluye la sedición, castigado con fuertes penas de prisión. En el seno de estas pesquisas, el pasado abril la Fiscalía requirió información a varias empresas que dan soporte al Cesicat (Centro de Seguridad de la Información, un organismo de la Generalitat que es considerado el CNI catalán) y a la Agencia Tributaria de Cataluña.
5. Vía contencioso-administrativa
No ha sido utilizada hasta ahora pero podría emplearse contra las decisiones del Gobierno de Puigdemont sometidas a Derecho administrativo, por ejemplo todas aquellas relacionadas con la contratación de bienes y servicios para el referéndum. Aunque la tramitación de estos procesos es larga, los tribunales de lo contencioso-administrativo tienen facultades para suspender cautelarmente los actos impugnados, lo que frenaría su desarrollo.
6. El Tribunal de Cuentas
El órgano encargado de fiscalizar las cuentas y la gestión económica del sector público puede jugar un papel esencial dentro de los mecanismos de reacción del Estado ante el proceso independentista. Desde el pasado mayo, el Tribunal de Cuentas tiene sobre la mesa una denuncia de Sociedad Civil Catalana en la que se pide la iniciación de un expediente de responsabilidad contable contra Mas, Homs, Ortega, Rigau y todas aquellas autoridades y funcionarios que fueron responsables de la utilización de más de cinco millones de euros en la consulta ilegal del 9N.
Este tipo de expedientes compromete el patrimonio personal de todos aquellos a los que el Tribunal de Cuentas halle responsables de un menoscabo de fondos públicos, bien sea intencionado, culposo o negligente. A este riesgo se refería Jordi Baiget en la entrevista que le costó que Puigdemont le cortara la cabeza el pasado 3 de julio. El exconsejero de Empresas, que dudó de que se pueda celebrar el referéndum porque “el Estado tiene una fuerza muy grande”, dijo que “yo podría aguantar tener que ir a prisión, pero no si van contra el patrimonio”.
7. El artículo 155
La Constitución española permite a través de este precepto la adopción por el Gobierno de las “medidas necesarias” en el caso de que una comunidad autónoma “no cumpla las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actúe de forma que atente gravemente al interés general de España”.
Para la ejecución de esas medidas, que la Constitución no especifica ni han sido objeto de desarrollo legal, el Gobierno de España “podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las comunidades autónomas”. Se trata de un mecanismo de coerción estatal inspirado en la Constitución alemana y que es frecuente en el Derecho Constitucional comparado. Las constituciones de Austria, Italia o Suiza contienen incluso medidas más agresivas, como la suspensión o disolución de los órganos autonómicos o regionales por lesiones graves del orden constitucional o legal.
La doctrina coincide en que la constitución española no autorizaría la disolución de las instituciones autonómicas concernidas. Hay consenso en que, al amparo del artículo 155, el Ejecutivo central podría dar órdenes jurídicamente vinculantes al Gobierno o al Parlamento autonómicos y, en el caso de que no fueran atendidas, podría suspender por el tiempo necesario a las autoridades y empleados públicos incumplidores, nombrando a quienes deban asumir temporalmente esas funciones.
No hay acuerdo en la doctrina sobre si el artículo 155 puede incluir medidas que supriman o dejen en suspenso la financiación de la comunidad afectada, como la paralización de las transferencias estatales o la suspensión de la participación en el fondo de compensación interterritorial. Algunos autores consideran que esas medidas, más allá de suponer una coerción específica a las autoridades autonómicas incumplidoras con el fin de restaurar la legalidad, castigaría a los ciudadanos del territorio.
En todo caso, el artículo 155 podría resultar ineficaz para el referéndum del 1-O, no ya por las dudas sobre cuál pueda ser su contenido sino por las exigencias temporales derivadas de la tramitación que imponen la Constitución y el Reglamento del Senado.
De acuerdo con esas normas, la aplicación del artículo 155 requiere la aprobación del Senado, al que el Gobierno deberá dirigirse justificando que ha realizado un requerimiento al presidente de la comunidad autónoma y que ese requerimiento ha sido incumplido. No hay plazo ni para el requerimiento ni para la respuesta de las autoridades autonómicas ni para la decisión del Senado. Pero la tramitación del escrito del Gobierno en la Cámara Alta exigiría varios meses, ya que la Mesa debe enviar el asunto a la Comisión General de las Comunidades Autónomas, que puede recabar la documentación que considere necesaria y dirigirse al presidente de la comunidad afectada. La comisión habrá de formular luego una propuesta para su debate y votación por el Pleno de la Cámara.
Para el cumplimiento de todos esos trámites desde que se produzca la convocatoria del referéndum catalán –lo que se espera para principios de septiembre- habría que actuar a uña de caballo en la aplicación, por primera vez en nuestra historia constitucional, de un precepto que es considerado una “bomba nuclear” jurídica. En palabras del expresidente del Tribunal Constitucional Pedro Cruz, el artículo 155 es un precepto “cuyo arte estriba en saber no usarlo”.
8. El estado de excepción
Los obstáculos temporales se simplificarían si se acude a otro mecanismo extraordinario que sí está regulado legalmente, el estado de excepción. La Ley Orgánica 4/1981 prevé la declaración del estado de excepción “cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales para la comunidad o cualquier otro aspecto del orden público resulten tan gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para restablecerlo y mantenerlo”.
Es una norma destinada a la protección del orden público que da poderes extraordinarios al Gobierno para la suspensión de derechos fundamentales. Se prevé, de manera específica, la posibilidad de suspender en el ejercicio del cargo a cualquier funcionario “que favorezca con su conducta la actuación de los elementos perturbadores del orden” y la imposición de sanciones pecuniarias “a quienes contravengan las disposiciones que [el Ejecutivo] dicte durante el estado de excepción”.
Fuentes jurídicas dudan de la eficacia de este instrumento, cuya duración no puede exceder de 30 días, con una sola prórroga de otros 30. Además, para que el Gobierno pueda declarar el estado de excepción se requiere la autorización del Congreso de los Diputados, en el que el PP no tiene una mayoría holgada.
No hay precedentes de que el Gobierno haya acudido a la declaración del estado de excepción y mucho menos al estado de sitio, indicado para amenazas a la independencia de España o al orden constitucional y que prevé la intervención del Ejército. Hay, no obstante, un caso previo que el Gobierno no querrá emular: el exgeneral golpista Milans del Bosch declaró en Valencia el estado de excepción el 23-F.
9. Ley de Seguridad Nacional
Aprobada en septiembre de 2015 por consenso entre el PP y el PSOE, la Ley de Seguridad Nacional faculta al Gobierno a tomar medidas para “proteger la libertad y el bienestar de los ciudadanos, garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales, así como contribuir junto a nuestros socios y aliados a la seguridad internacional (…)”.
Corresponde al presidente del Gobierno declarar una “situación de interés para la seguridad nacional” mediante un real decreto. No se exige la autorización del Parlamento, al que, no obstante, se debe informar “inmediatamente” de las medidas adoptadas, que en ningún caso pueden implicar la suspensión de los derechos fundamentales y libertades públicas de los ciudadanos. No sería, por tanto, una norma útil para apartar temporalmente de sus funciones a las autoridades autonómicas.
Se trata de una ley prevista para hacer frente a riesgos y amenazas derivadas de conflictos armados, terrorismo, crimen organizado, inestabilidad económica y financiera, vulnerabilidad energética, proliferación de armas de destrucción masiva, ciberamenazas, espionaje o vulnerabilidad de infraestructuras críticas y servicios esenciales, por lo que, en principio, resulta ajena a una situación de crisis constitucional por la actuación de instituciones autonómicas.
10. Diálogo político
Distintos autores estiman que la sola consideración de opciones jurídicas de absoluta excepcionalidad, como el artículo 155, “denota la existencia de un grave conflicto político y, eventualmente, social, que fuerza seriamente los márgenes del Derecho”. Así lo ha indicado, entre otros, el profesor de Derecho Constitucional Antonio Arroyo, que en un artículo en El País ha escrito: “La pretensión de encontrar solución a ese grave conflicto a partir de lo que las normas prevén pueda resultar no inútil, pero sí insuficiente. No es inútil, porque todo Gobierno tiene la obligación de hacer frente a un desafío tan grave como aquel que aspira a quebrar, desde dentro, el principio de unidad del Estado, a partir de la infracción de la legalidad vigente. Pero sí es insuficiente, porque mediante la aplicación de esas medidas coercitivas no desaparecerá el problema político —y en su caso, social— existente. (…) Gobernar responsablemente un país no consiste sólo en defender el respeto a la ley, sino también en liderar los procesos políticos de gran envergadura (…)”.
El propio Tribunal Constitucional ha venido insistiendo, ya desde la sentencia sobre la declaración soberanista del Parlamento catalán, en que "la Constitución no aborda ni puede abordar expresamente todos los problemas que se pueden suscitar en el orden constitucional, en particular los derivados de la voluntad de una parte del Estado de alterar su estatus jurídico". "Los problemas de esta índole", advirtió hace ya más de dos años el Constitucional, "no pueden ser resueltos por este tribunal, cuya función es velar por la observancia estricta de la Constitución".
El expresidente del TC Francisco Pérez de los Cobos se despidió el pasado marzo del tribunal con un discurso en el que lamentaba que no haya habido “diálogo político” con Cataluña para resolver lo que calificó como "problema político". Pérez de los Cobos rememoró las palabras de su antecesor Manuel García Pelayo en el sentido de que "hay problemas políticos que pueden resolverse satisfactoriamente por métodos jurisdiccionales, pero hay otros que sólo pueden y deben ser resueltos por la vía política".
"La sentencia (sobre la declaración soberanista) se hizo eco de esa sabia admonición al señalar el importante papel que al diálogo político debía corresponder ante el problema suscitado", dijo Pérez de los Cobos, artífice de los fallos unánimes del TC sobre el proceso independentista catalán.