El Gobierno ha adoptado una iniciativa que podría nacionalizar a más de dos millones de descendientes de españoles, según los datos anunciados el 29 de abril por el Ministro de Asuntos Exteriores.
La mayoría de las solicitudes recibidas todavía permanece en proceso de tramitación, aunque se van conociendo algunos datos provisionales.
De acuerdo con la información suministrada a algunos medios por el Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática, a finales de junio se habían resuelto favorablemente 544.722 peticiones.
Este proceso extraordinario de concesión de la nacionalidad fue ideado durante la legislatura pasada como "medida reparadora de las personas que sufrieron el exilio" y se articuló a través de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, de Memoria Democrática.
La norma se inspira en el también extraordinario proceso de obtención de la nacionalidad auspiciado por la derogada Ley 52/2007, conocida como Ley de Memoria Histórica.
En aquella ocasión se recibió un número muy inferior de solicitudes: 378.862.
Una de las consecuencias de tan excepcional medida se proyecta con claridad en el sistema electoral: el afloramiento de miles de ciudadanos ausentes modifica significativamente la representatividad en la dirección de la comunidad política.
Ley de nietos.
La capacidad de decisión de los nacionales residentes en España disminuye porque el valor atribuido a su voto se ve sensiblemente diluido, especialmente en aquellas provincias menos pobladas.
Las cifras oficiales revelan la magnitud del fenómeno.
Si tenemos en cuenta que el Censo de Electores Residentes Ausentes (CERA) en junio de 2023 alcanzaba un total de 2.288.774 personas, y que la cifra de solicitudes al amparo de la Ley de Memoria Democrática roza los 2,5 millones, se advierte que el número de inscritos en el CERA se podría duplicar de aquí a un tiempo, superando incluso en número de electores a las circunscripciones de Madrid y Barcelona.
Las actualizaciones mensuales del CERA respaldan este pronóstico: a 1 de junio de 2026, el número de inscritos asciende a 2.715.986, lo que supone un incremento de más de 420.000 personas en los últimos tres años.
De este modo, la iniciativa impulsada por el Gobierno confiere actualidad al debate sobre la representatividad que se ha de otorgar al sufragio exterior: ¿debe tener el mismo peso que el voto de los ciudadanos residentes en España?
En 1978, nuestro constituyente optó acertadamente por no distinguir entre españoles. Tras el exilio de tantos compatriotas durante el régimen franquista, la reconciliación pasaba por sentar las bases de su regreso, lo que exigía su participación en pie de igualdad en los asuntos públicos.
Y, así, el voto exterior ha permanecido hasta nuestros días equiparado al de los nacionales residentes mediante su cómputo en la circunscripción correspondiente (habitualmente, la provincia).
Sin embargo, hoy en día la equiparación probablemente ha perdido su razón de ser.
El contexto social y político ha cambiado. Tras varias décadas de normalidad democrática y estabilidad institucional no resulta verosímil hablar de una diáspora española exiliada por razones ideológicas, de creencias o de identidad.
"El principal argumento a favor de la igual representatividad del voto de los ciudadanos residentes y ausentes ha perdido su razón de ser con el cambio en el contexto social y político"
La emigración de los españoles de nuestro tiempo puede responder a múltiples motivos (económicos, profesionales, familiares), pero no se puede tildar de forzosamente adoptada a causa del régimen político imperante.
Con otras palabras: ha decaído la vigencia del principal argumento a favor de la igual representatividad del voto de los ciudadanos residentes y ausentes.
La marcha o partida del nacional es hoy políticamente voluntaria, por lo que no resulta inicuo que una decisión de tal calado pueda influir, siquiera levemente, en el alcance de sus derechos de participación política.
Del mismo modo que otros derechos, como el honor, la intimidad y la vida privada, se ven matizados por el comportamiento de su titular (por ejemplo, el primero no se proyecta con la misma intensidad sobre quien decide convertirse en personaje público que sobre quien opta por llevar una vida discreta), puede sostenerse que el derecho de sufragio activo no debe poseer la misma representatividad si su titular decide abandonar España para desarrollar su proyecto vital en otro Estado.
El vínculo de proximidad y la total exposición del nacional residente a los aciertos y dislates de los poderes Legislativo y Ejecutivo justifican que su voto sea más influyente que el de aquel conciudadano afincado en el extranjero.
Esta alternativa es la adoptada por varios países de nuestro entorno. Francia, Italia y Portugal no conceden el mismo peso, la misma representatividad, al voto de los nacionales residentes que al de los ausentes.
La diferenciación se implementa a través de la formación de una o varias circunscripciones exteriores en las que los escaños elegidos resultan comparativamente "más caros" en votos.
Por ejemplo, en las elecciones legislativas portuguesas de 2025 el distrito de "Aveiro", con 642.045 censados, escogió 16 escaños, mientras que la circunscripción exterior "Europa", con 948.062 inscritos, eligió dos.
Las demandas del Consejo General de la Ciudadanía Española en el Exterior (CGCEE), a su vez, parecen ir en este sentido.
"La creación de una circunscripción exterior que elija entre 4 y 7 diputados y entre 4 y 5 senadores parece la forma más equitativa de articular el derecho de sufragio de los españoles residentes en el extranjero"
El III Pleno del VIII Mandato, celebrado el 6 y 7 de noviembre de 2023, acordó instar a los grupos parlamentarios y a los gobiernos autonómicos a la "creación de circunscripciones en el exterior". Aunque el documento publicado no lo concreta, Crónicas de la Emigración recoge que la propuesta reclama contar con 7 diputados y 5 senadores.
Si esta información es precisa, la propuesta se aproximaría a la tesis aquí sostenida, porque abandona el criterio de la estricta equiparación. Se situaría lejos de los más de 20 diputados que corresponderían por volumen de electores a la circunscripción exterior.
En definitiva, las elecciones no son sólo una herramienta para elegir formalmente representantes, sino, ante todo, un instrumento legitimador.
La explosión demográfica que protagoniza el CERA no tiene precedentes y está reduciendo el peso del voto de los ciudadanos residentes en España. Este fenómeno no ha sido realmente visibilizado ni, desde luego, consensuado.
Antes de que sus efectos irrumpan sorpresivamente en la esfera pública con motivo de la contienda electoral, urge abrir un debate sosegado sobre la representatividad del voto exterior y alcanzar un acuerdo entre las principales familias políticas.
Desde estas líneas mantenemos que la solución más razonable pasa por acercar el sistema español al de nuestros vecinos a través de la reforma de los arts. 68 y 69 de la Constitución.
La instauración de una o varias circunscripciones exteriores que elijan, en conjunto, entre cuatro y siete diputados y entre cuatro y cinco senadores parece la forma más equitativa de articular el derecho al sufragio activo de los españoles residentes en el extranjero, preservando al mismo tiempo un justo equilibrio con el mayor grado de vinculación al Estado de quienes residen en España.
*** Francisco S. de la Fuente es profesor ayudante doctor de Derecho Penal en la Universidad Complutense de Madrid e investigador visitante en la Universidad Humboldt de Berlín.