Esta manía de echar cuentas sobre los años de vigencia de la Constitución de 1978 para compararla con la de 1876, y celebrar por todo lo alto el triunfo de la de ahora, es realmente novedosa y, por lo que diré, absurda.

Hay en el mundo una Constitución más que bicentenaria, que es la de Estados Unidos (1787), contra todo pronóstico de sus padres fundadores que estuvieron convencidos de que las constituciones deben cambiarse cada cierto número de años (T. Jefferson, T. Paine), salvo que se asuman las reformas necesarias (J. Madison) o se trate de constituciones no escritas e históricas que se adaptan por sí mismas a la evolución de la sociedad (E. Burke).

La permanencia de una Constitución en el tiempo es fruto de la casualidad, de su limitado contenido regulatorio (la de EEUU es brevísima) y de la generosidad de sus aplicadores al interpretarla y adaptarla a los cambios que impone el tiempo (de aquí la idea de living Constitution, que tanto gusta a los promotores de mutaciones sin reformas).

Pero lo que importa de las Constituciones no es su pervivencia a todo trance, aunque sea como normas sin vida, sino su efectiva capacidad para establecer la disciplina del poder y las garantías de los derechos.

En este sentido, aunque la Constitución de 1978 está necesitada de reformas que empiezan a ser urgentes, no tiene nada en común con la Constitución de 1876, y hasta avergüenza que se las equipare por cualquier título, incluida su resistencia a la reforma.

Salvo por considerar su valor político, en cuanto que ambas cerraron etapas convulsas de la historia de España y las dos representan la constitucionalización de la restauración monárquica. Pero nada más ocurrió en 1876 que pueda considerarse ejemplar.

La tramitación parlamentaria del texto duró desde el 27 de marzo hasta el 30 de junio de 1876. Este último día es el de su sanción y promulgación.

Entre otras paradojas del debate constitucional, quizá la más llamativa, desde el punto de vista de la privación de facultades ordinarias al poder constituyente, fue la provocada por el dis­curso de Cánovas del Castillo el día 8 de abril desarrollando su doctrina de la Constitución interior, que afirmaba que la mo­narquía era una institución histórica preexistente a la Constitu­ción sobre la que las Cortes no podían en modo alguno ni deli­berar ni decidir.

Por tanto, estimó que no podían discutir las Cortes Constituyentes los títulos relativos a la monarquía, que pasarían al texto constitucional sin deliberación. Castelar dijo que evitar el debate sobre puntos esenciales, como la forma de gobierno, era un "golpe de estado parlamentario".

Califíquese así o no, la formula canovista de la Constitución interior, em­parentada con la idea de la Constitución histórica de Jovella­nos, no solo sustraía al debate constituyente una parte esencial de la Constitución, sino que la convertía también en irreforma­ble.

Como era una constitución monárquica a pesar de que los Borbones habían quedado proscri­tos, se buscó un rey en Europa y recayó la suerte en Amadeo de Saboya, que tardó poco tiempo en renunciar en cuanto que tomó el pulso a la imposible política española de aquellos años del siglo XIX. En la declaración de renuncia a la Corona de Es­paña leída en el Congreso el 11 de febrero de 1873, decía, entre otras cosas:

"Conozco que me engañó mi buen deseo. Dos años ha que ciño la Corona de España y la España vive en constante lucha viendo cada día más lejana la era de paz y de ventura que tan ar­dientemente anhelo. Si fuesen extranjeros los enemigos de sus dichas, entonces, al frente de estos soldados, tan valientes como sufridos, sería el primero en combatirlos; pero todos los que con la espada, con la pluma, con la palabra, agravan y perpetúan los males de la nación, son españoles, todos invocan el dulce nombre de la Patria, todos pelean y se agitan por su bien, y entre el fragor del combate, entre el confuso, atronador y contradictorio clamor de los partidos, entre tantas y tan opuestas manifestaciones de la opinión pública, es imposible atinar cuál es la verdadera, y más imposible todavía hallar el remedio para tamaños males.

Lo he buscado ávidamente dentro de la ley y no lo he hallado. Fuera de la ley no ha de buscarlo quien ha prometido observarla".

Y marchose el rey extranjero, perplejo y asombrado por las complejas relaciones de los políticos con su orden constitucio­nal. Después de leída esta declaración, las cámaras, reunidas en sesión conjunta el mismo 11 de febrero de 1873, proclamaron la República. No se decía en la Declaración si sería unitaria o federal, pero se orientaría inmediatamente en sentido federal.

Estaba debatiéndose un proyecto de Constitución nueva cuando el general Pavía dio el golpe de estado, el 3 de enero de 1874, que acabaría con la Re­pública.

Arranca entonces la Restauración, que llevaría a la Constitución de 1876.

Hubo que preparar una Constitución adecuada a la línea legitimista de la monarquía borbónica, representada por Alfonso XII. Un momento clave fue la difusión, el 1 de diciem­bre de 1874, del Manifiesto de Sandhurst, del rey Alfonso XII, auxiliado en la preparación por Antonio Cánovas del Castillo.

Anunciaba el programa de la Restauración: "huérfana la nación ahora de todo derecho público e indefinidamente pri­vada de sus libertades, natural es que vuelva los ojos a su acos­tumbrado derecho constitucional y aquellas libres instituciones que en 1812 le impidieron defender su independencia ni acabar en 1840 otra empeñada guerra civil ... lo único que inspira ya confianza en España es una monarquía hereditaria y represen­tativa... ".

Poco después el general Arsenio Martínez Campos se alzó en Sagunto contra la República y proclamó rey de España a Al­fonso XII. El 31 de diciembre se constituyó el nue­vo gobierno presidido por Cánovas, que mantendría un verda­dero estado de excepción que prolongaría la suspensión de garantías decretada por Serrano hasta el 19 de enero de 1877, con lo cual se aplazó la eficacia plena de las libertades hasta me­ses después de entrar en vigor la Constitución de 1876.

La etapa transitoria iniciada por el Manifiesto de Sand­hurst concluye el 8 de enero de 1876 con el Manifiesto de los Notables redactado por Manuel Alonso Martínez, que contenía las bases de lo que había de ser el proyecto de Constitución.

La Constitución fue sancionada por el rey el 29 de junio. El 30 se leyó en ambas cámaras y se publicó en los diarios de sesio­nes. Y el 2 de julio se publicó en La Gaceta de Madrid con una fórmula promulgatoria que subrayaba la soberanía compartida entre el rey y las Cortes:

"Don Alfonso XII, por la gracia de Dios, Rey constitucional de España, a todos los que la presente vieren y entendieren, sabed: que en unión y de acuerdo con las Cortes del reino, actualmente reunidas, hemos venido en de­cretar y sancionar la siguiente Constitución de la monarquía es­pañola".

Empezaría entonces a regir la Constitución que ha tenido, hasta ahora, el período de vigencia más largo de toda nuestra historia. Pero esta longevidad es puramente aparencial.

La mayor parte de los derechos que la Constitución consagró, tomando su enunciado de la Constitu­ción de 1869, solo podrían ser disfrutados y ejercidos conforme establecieran las leyes a las que la Constitución se remitía, en las que se establecieron serias restricciones.

Contribuyó también a la falta de eficacia plena de los derechos la habilitación contenida en el artículo 17 de la Constitución para que, mediante ley, pudieran suspenderse garantías constitucionales como las relativas a la seguridad personal, inviolabilidad de domicilio, derecho de residencia y libertad de expresión, reunión y asocia­ción.

Todo ello cuando lo exigiese la seguridad del Estado en "circunstancias extraordinarias" que el gobierno vio continua­mente presentes.

En cuanto al fun­cionamiento de las instituciones, la aplicación de las regulacio­nes constitucionales fue sustituida por prácticas políticas que establecían una especie de constitución paralela (de su descrip­ción se ocuparon los estudios de Gumersindo de Azcárate, El régimen parlamentario en la práctica, y Adolfo Posada, Estudios sobre el régimen parlamentario en España).

Regía un cínico turno de partidos, la manipulación de los procesos electorales y la sustitución práctica de la Constitución por las determinaciones del legislador. Además de todos los manejos paraconstitucionales de las élites políticas, la Constitución de 1876 fue tan duradera porque dejó al legislador ordinario una amplísima libertad para decidir sobre cualquier asunto.

Rigieron en el período el texto es­crito de 1876, apenas atendido, la Constitución histórica o in­terna que servía para mantener firmemente las prerrogativas de la corona, y otra constitución más, la auténtica y más efectiva, que resultaba de las prácticas políticas espurias.

Mientras los grandes líderes Cánovas y Sagasta estuvieron vivos, la situación se sostuvo pese a las críticas crecientes de nuevos partidos polí­ticos e intelectuales de prestigio.

Pero cuando Cánovas fue ase­sinado y Sagasta murió, el proceso de descomposición se poten­ció y fue irremediable a pesar de la acción de políticos capaces como Silvela o Maura.

Empezaron las reclamaciones de reformas parciales que recuperaran la Constitución y pusieran fin a las malas prácti­cas. Surgieron por todas partes y con todas las orientaciones políticas.

Las más notables serían las iniciativas del llamado Bloque de Izquierdas, que lideró Melquíades Álvarez con apo­yo de Moret, Romanones y Canalejas, que dio lugar a la crea­ción del Partido Reformista, dirigido por Azcárate y el citado Melquíades Álvarez, cuyas posiciones conseguirían el apoyo de intelectuales fundamentales de la época, como Posada, Ortega y Azaña.

El 23 de octubre de 1913 el fundador del Partido Reformis­ta, Melquíades Álvarez, pronunció un discurso en el hotel Pala­ce de Madrid, con el que el partido se introducía en los ámbitos políticos que hasta ahora habían señoreado liberales y conserva­dores.

Sostuvo la necesidad de reformas para la secularización del Estado, la atención a la educación y la cultura, mejoramiento y progreso de la clase obrera, democratización de la monarquía, reconocimiento de las autonomías territoriales. Reclamaba, en fin, para España una Constitución a la altura de las constitucio­nes europeas.

Las críticas contra el falseamiento de todo el sistema político de la Constitución de 1876 eran, en la época, continuas. El fraude electoral y el sistema caciquil se conservaron durante todo el tiempo que estuvo vigente. Las reformas necesarias eran tantas que los reformistas consideraban que la convocatoria de Cortes Constituyentes era imprescindible.

Al principio se intentó que esas nuevas Cortes fueran toda­vía compatibles con la monarquía. No importaba que fuera el rey quien eligiera un gobierno que representara la voluntad so­berana del país, siempre que estuvieran en él presentes reformis­tas, republicanos, autonomistas e incluso socialistas.

Estos últi­mos trabajaron en esa dirección, aprovechando su condición de partido y de sindicato, llamando a una huelga general que no habría de terminar mientras no se obtuvieran garantías de cam­bio de régimen. Pretendían que un gobierno provisional asu­miera el poder ejecutivo y preparara elecciones a Cortes Consti­tuyentes.

Entre julio y agosto de 1917 los programas políticos coinci­den en las necesidades de cambio, pero todavía no ponen en cuestión la monarquía como forma de estado. Lo fundamental para esos programas era la convocatoria de elecciones a unas Cortes Constituyentes, que aprobasen una nueva Constitución que sustituyera la de 1876 y liquidara la doctrina de la doble so­beranía de las Cortes con el rey en que aquella se fundara. La cuestión de la soberanía única del pueblo era una pretensión in­negociable.

También lo eran, en aquellos programas, la seculari­zación del Estado, la mejora de las garantías de los derechos fun­damentales y la ampliación de estos, la superación del caciquismo y la burla electoral, asegurando una representatividad efectiva del Parlamento, los programas de reforma social y la potenciación de la autonomía de los municipios y su reconocimiento, en tér­minos políticos, a las regiones que lo solicitasen.

Esta es la confluencia que provocaron los movimientos del verano de 1917. Ortega venía escribiendo en El Sol desde 1913 sobre la necesidad de abrir una nueva "era española" en la que se produjeran los cambios que acabo de indicar. Sin embargo, el rey estuvo siempre reticente y no aceptó el programa reformista. La propuesta de que un gobierno provisional convocara Cortes Constituyentes quedó desechada y sustituida por la reestructu­ración del gobierno para incorporar algún representante de fuer­zas no dinásticas. Pero los sucesivos gobiernos nombrados por el rey cerraron del todo la puerta al cambio constitucional.

Y así, sin progresos y entre titubeos, se llegó al Real Decreto de 15 de septiembre de 1923 mediante el cual el rey atribuyó al teniente general D. Miguel Primo de Rivera y Orbaneja, mar­qués de Estella, el cargo de "Presidente del Directorio Militar, encargado de la gobernación del Estado, con poderes para pro­ponerme cuantos decretos convengan a la salud pública, los que tendrán fuerza de ley, ínterin en su día no sean modificados por leyes aprobadas por las Cortes del Reino y sometidas a Mi Real sanción" (artículo 1).

Ese día se apuró hasta el final la deteriora­da Constitución española de 30 de junio de 1876, aunque no por la vía de un golpe de Estado militar. Las peticiones de refor­ma y las oportunidades de llevarla a término concluyeron. No había detrás de la toma del poder por Miguel Primo de Rivera ninguna pretensión de convocar Cortes Constituyentes, y ni si­quiera ordinarias.

Santiago Muñoz Machado es director de la Real Academia Española y catedrático de Derecho Administrativo.