El Tribunal Supremo ha acordado mantener la suspensión del voto de los extranjeros nacionalizados españoles gracias a la 'ley de nietos' que no hayan acreditado que sus ascendientes se vieron obligados a exiliarse de España por motivos políticos durante el franquismo, tal como estableció la Ley de Memoria Democrática.
Tras un fin de semana habilitado por los jueces para decidir esta cuestión, la Sala de lo Contencioso-Administrativo ha resuelto confirmar las medidas cautelares que acordó el pasado 10 de septiembre.
En aquel momento ya apreció un "peligro fundado, real y serio" de que se haya producido una "alteración del censo electoral" por la vía de miles de inscripciones realizadas en el censo electoral de españoles residentes en el extranjero que pueden ser ilegales.
La decisión del alto tribunal significa que el próximo 29-N no podrán votar aquellas personas inscritas en el censo electoral tras ser nacionalizadas en virtud de la 'ley de nietos', pero con una relevante excepción: sí podrán votar aquellos respecto a los que los Registros Consulares hayan certificado que cumplen la ley. Es decir, que nacieron fuera de España de ascendientes originariamente españoles que sufrieron exilio por razones políticas, ideológicas o de orientación sexual.
No podrán votar aquellos a los que se ha aplicado la polémica Instrucción que dictó el Ministerio de Justicia en 2022.
Yendo más allá de lo establecido en la 'ley de nietos', esa Instrucción estableció que "se presumirá la condición de exiliado respecto de todos los españoles que salieron de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955".
La Instrucción indicó que bastaba "acreditar la salida del territorio español". Con ello, abrió la puerta a la nacionalización de los descendientes de españoles que abandonaron el territorio nacional entre 1936 y 1955, aunque ello no se debiera a razones políticas, ideológicas, de creencia o de identidad sexual, como exigía la Ley de Memoria Democrática. Estas son las inscripciones en el censo sospechosas de ilegalidad.
Existen "intereses generales de carácter supraindividual, entre los que se encuentra el de preservar la veracidad e inexistencia de irregularidades en el censo electoral, que deben prevalecer sobre el interés particular del ciudadano", dice el Tribunal Supremo en una resolución conocida este lunes y acordada por cinco votos a uno, con ponencia del magistrado Antonio Narváez.
La Administración "no ha dado dato alguno"
El alto tribunal es muy crítico con la inacción de la Administración (la Oficina del Censo Electoral, que depende del Instituto Nacional de Estadística, adscrito el Ministerio de Economía; y las oficinas consulares, que dependen del Ministerio de Asuntos Exteriores) en relación con las órdenes cautelares dadas hace un mes.
La Administración no ha informado de si ha realizado en alguna medida el desglose de inscripciones en el censo de españoles residentes en el extranjero (CERA).
La orden del Supremo fue que distinguiera entre aquellas que se ajustan a la Ley de Memoria Democrática y aquellas a las que se aplicó la "presunción de exilio" establecida en la Instrucción del Ministerio de Justicia.
"Pese al tiempo transcurrido desde el auto de 10 de septiembre y del acontecimiento sobrevenido de la convocatoria electoral", al no haber dado cuenta los órganos de la Administración de lo que han hecho y de lo que no "se mantienen los elementos de inseguridad jurídica que apreció esta Sala", dicen los magistrados.
De este modo, "el riesgo de que se constituya irregularmente un censo de electores, en este caso el CERA, sin las exigencias de exactitud, veracidad, igualdad, objetividad y transparencia que exige la celebración de un proceso electoral en una democracia parlamentaria representativa como es la española, sigue persistiendo".
Para la Sala, "la limpieza y pulcritud en la relación de electores incluidos en el censo, en este caso en el CERA, constituye un valor supremo del que deben despejarse las más mínimas dudas de oscuridad o irregularidad".
El interés general
"El interés general de preservar la pureza del proceso electoral (...), y la constatación de una regular y conforme a Derecho relación de electores inscritos en el censo correspondiente, en este caso el CERA, debe prevalecer sobre el derecho de sufragio de quienes figuran inscritos en aquel censo", argumenta.
Sobre todo cuando la Administración no ha aclarado "las condiciones en que se realizó aquella inscripción y la trazabilidad de su acceso al Registro Consular correspondiente".
El Supremo enfatiza que el derecho de sufragio "debe ejercitarse no sólo en condiciones de igualdad y de libertad, sino, también, rodeado de las necesarias garantías que aseguren la veracidad y exactitud de la voluntad ciudadana expresada en el voto".
Y también en condiciones que aseguren que "aquel ciudadano español que vaya a depositar su voto en una urna electoral tenga la seguridad y certeza de que, junto a él, todas las demás personas que ejerzan aquel derecho, cumplen los mismos requisitos que él, de tal manera que la votación se realice sin la más mínima duda de oscuridad o de irregularidad en la lista de electores que tengan derecho a voto, por figurar legalmente inscritos en el censo electoral".
La elaboración y revisión de la relación de electores, la regularidad de las inscripciones censales y la adscripción a las circunscripciones "constituyen presupuestos indispensables para garantizar la corrección del censo electoral", recuerda el alto tribunal.
La actuación de los poderes e instituciones públicos con competencias en esta materia "debe encaminarse a la preservación de un censo electoral revestido de todas las garantías de seguridad, veracidad y transparencia", subraya.
En respuesta a la Abogacía del Estado, que alertó sobre las negativas consecuencias de las medidas cautelares para el ejercicio del derecho al voto, la Sala destaca que el "interés general" de la corrección del proceso electoral tiene tanta relevancia que una "quiebra de la veracidad y exactitud" del censo, con "sospechas fundadas de eventuales irregularidades en la relación de posibles votantes en un proceso electoral, así como de las adscripciones territoriales correspondientes, afecta directamente a la democracia representativa".
Límites del derecho al voto
Indica, además, que el derecho de participación en asuntos públicos es de configuración legal. La condición de nacional español y la inscripción en el CERA no lleva aparejada automáticamente y en todos los procesos electorales el derecho de sufragio.
Por ejemplo, en las elecciones locales y a cabildos insulares los nacionales inscritos en el CERA no tienen derecho al voto, precisamente porque el legislador lo ha prohibido.
"Se entiende que, en estos casos, prima el interés general de la proximidad residencial del elector sobre el derecho de sufragio activo del ciudadano inscrito en el censo de no residentes", explica el Supremo.
El derecho de sufragio "no es un derecho de carácter absoluto e ilimitado, sino que queda supeditado a su configuración legal y, también, a intereses generales de carácter supraindividual, entre los que se encuentra el de preservar la veracidad e inexistencia de irregularidades en el censo electoral, que debe prevalecer sobre el interés particular del ciudadano", sostiene.
"Irregularidades" en el censo
Las medidas cautelares adoptadas hace un mes respondían a la apreciación de la Sala de que hay "elementos indiciarios de que pudieran existir irregularidades en la conformación del CERA". De ellas "pudieran derivarse perjuicios irreparables para la limpieza de los procesos electorales, en aquel momento no convocados".
La Sala acepta la cifra aportada por la Abogacía del Estado de que son 168.896 los nuevos nacionales españoles procedentes de la 'ley de nietos'. De ellos, 163.020 ya figuraban en el censo electoral del pasado 1 de agosto, que es el que regirá las elecciones del 29-N.
Es una cifra muy inferior a la manejada inicialmente por el Tribunal Supremo, que constató que el 1 de julio de 2026 los inscritos en el CERA eran 2.736.522 electores frente a los 2.328.260 de los comicios generales de 2023.
Esos datos "son los que, con mayor o menor acierto, pero con voluntad de defender sus derechos e intereses legítimos, expresó la representación de la formación política recurrente [los partidos Iustitia Europa y Vox], que no disponía ni de los medios, ni de la cercanía que proporciona la representación y defensa de los derechos e intereses de las Administraciones que ejerce la Abogacía del Estado", explica.
Aquí viene un reproche a la defensa jurídica de la Administración: "No parece que sea muy conforme con el nivel de confianza y de colaboración con esta Sala en la recta administración de justicia que al recurso de reposición [contra las medidas cautelares] se adjunte un informe de la directora general de Españoles en el Exterior y de Asuntos Consulares cerrado a 31 de agosto de 2026, cuando el contenido del mismo podría haber sido puesto en conocimiento de la Sala, junto con su inicial escrito de alegaciones, en el acto de la vista oral de las medidas celebrado el día 7 de septiembre". Los datos de los que ya disponía Exteriores el 31 de agosto indicaban el número de nacionalizados por la 'ley de nietos' en ese momento (168.896).
No es el único reproche. Ni el más trascendente.
Inacción
Tras constatar que la convocatoria de elecciones anticipadas "ha introducido un elemento de valoración extraordinariamente relevante", la Sala analiza "cuál ha sido la actitud" de la Oficina del Censo Electoral y de los órganos consulares dependientes del Ministerio de Asuntos Exteriores.
Los informes remitidos subrayan que el cumplimiento de las medidas cautelares es una labor muy compleja que precisa de recursos humanos de los que las Oficinas Consulares carecen.
Pero "no consta dato alguno que aporte una cifra de los expedientes ya revisados, de los desgloses ordenados", constata el alto tribunal.
A fecha de hoy, "cuando ya ha transcurrido un mes desde la adopción de las medidas cautelares encaminadas a que se garantice la corrección del censo electoral", el Supremo "desconoce absolutamente" si se ha iniciado este desglose, cuántos expedientes han sido ya clasificados y cuál es su trazabilidad "para que esta Sala pudiera valorar el grado de cumplimiento de las órdenes cursadas".
"El nivel de cumplimiento de lo ordenado es inexistente o, al menos, desconocido", concluye.
En este contexto, la valoración "de lo no acreditado" por la Administración del Estado "ha de ser totalmente desfavorable", dice.
El abogado del Estado alegó el 8 de octubre que resulta imposible materialmente a la Administración del Censo Electoral y a los Registros Consulares dar cumplimiento a lo ordenado por la Sala.
"Y, como resulta materialmente imposible, solicita el levantamiento de las medidas cautelares para que, de ese modo, pueda ser ejercitado el derecho de sufragio por todas las personas que han adquirido la nacionalidad" por la 'ley de nietos'.
La Sala rechaza la petición del abogado del Estado: "Ni siquiera se ha aportado, de los 163.020 electores nacionales españoles inscritos en el CERA, una cifra aproximada de los expedientes que han sido desglosados. Es decir, se ha obviado por completo poner en conocimiento de esta Sala el nivel de cumplimiento de la orden recibida".
Y ello pese a que la Sala dio una vía para garantizar el derecho al voto: la certificación acreditativa de la condición de exiliados de los ascendientes de la persona nacionalizada, expedida por los funcionarios consulares.
Sin conocer qué ha hecho la Administración para depurar el censo, "persisten las razones que llevaron a esta Sala a adoptar una medida tan excepcional como la de acordar la suspensión cautelar de las inscripciones en el CERA y de los efectos electorales de las inscripciones ya realizadas, por falta de constancia absoluta del cumplimiento, siquiera aproximado, del estado de la cuestión".
"No puede alegarse imposibilidad material de ejecución de una orden judicial cuando la causa del incumplimiento reside en la propia Administración responsable de cumplirla", continúa reprochando.
El riesgo de que se constituya irregularmente el censo CERA "sigue persistiendo con la misma intensidad", aprecia la Sala.
Recuerda que "la legitimidad democrática de los representantes elegidos por el voto de los ciudadanos puede ser puesta en entredicho si existe la más mínima duda de irregularidad".
"Todo ello sin olvidar, además, que la existencia de una eventual irregularidad en el censo de electores afecta a todos los demás ciudadanos ajenos a la causa que haya podido motivarla", añade.
Emplazamiento
La Sala, de otro lado, ha acordado llamar al proceso a las personas nacionalizadas por la 'ley de nietos' para que puedan actuar la defensa de sus derechos e intereses legítimos.
"Esta tesitura excepcional, en que, sorprendentemente, ni siquiera la Administración del Censo Electoral, según manifestación de su representación procesal, puede aportar en este momento los datos identificativos de las personas incluidas en la relación expuesta, pese a constar en sus registros, al menos, la inscripción en el CERA de 169.896 personas" obliga a la Sala a realizar el emplazamiento a través de edictos en el BOE.
El Supremo requiere a la Dirección General de Españoles en el Exterior y de Asuntos Consulares para que ordene a los encargados de los Registros Consulares dar publicidad a la resolución.
Voto discrepante
La magistrada discrepante, Alicia Millán, ya se opuso en septiembre a la adopción de medidas cautelares y ahora también ha formulado un voto particular contrario a su mantenimiento.
En él sostiene que el recurso de la Abogacía del Estado debió prosperar "por razones vinculadas a la necesaria preservación de la seguridad jurídica en la conformación del censo CERA", así como "por la exigencia de salvaguardar el ejercicio del derecho de sufragio de quienes figuran inscritos en dicho censo en virtud de situaciones jurídicas plenamente eficaces y no anuladas".
Añade que, una vez convocadas las elecciones generales, y al menos en relación con este concreto proceso electoral, las medidas cautelares debieron quedar sin efecto.
Este proceso electoral introducía "un interés público de singular intensidad, vinculado a la estabilidad del censo electoral y a la garantía del ejercicio efectivo del derecho fundamental de sufragio por quienes aparecían válidamente inscritos en el CERA, circunstancias que imponían una nueva ponderación de los intereses en conflicto y justificaban el levantamiento al menos temporal de las medidas cautelares acordadas".