La Generalitat Valenciana ha presentado nuevas alegaciones al proyecto de Real Decreto por el que el Gobierno pretende adoptar medidas de gestión de los riesgos de inundación y modificar, al mismo tiempo, varios reglamentos vinculados al agua y al litoral. El Consell considera que la iniciativa incorpora una reforma de gran alcance sobre la delimitación del dominio público marítimo-terrestre dentro de una norma cuyo objetivo principal es abordar la inundabilidad, una fórmula que, a su juicio, genera inseguridad jurídica, fragmenta la regulación de costas y dificulta la participación de las administraciones y sectores afectados.

Como ya anunció este diario, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico sometió el proyecto a audiencia e información pública con el propósito de adaptar la gestión del riesgo a la mayor intensidad y frecuencia de los fenómenos extremos asociados al cambio climático.

El texto modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, el Reglamento de la Administración Pública del Agua, la normativa de evaluación y gestión de los riesgos de inundación y el Reglamento General de Costas. El plazo para presentar observaciones se abrió el 16 de julio y permanece vigente hasta el 16 de septiembre de 2026.

La Generalitat sostiene que las modificaciones relacionadas con el agua y la gestión de las inundaciones pueden guardar una unidad temática, pero considera que no ocurre lo mismo con la reforma del artículo 4 del Reglamento General de Costas. Ese precepto fija los criterios técnicos para determinar hasta dónde llega la zona marítimo-terrestre y qué terrenos deben considerarse playa a efectos del dominio público. Para el Consell, incluirlo en un proyecto normativo esencialmente hidráulico supone anticipar de forma aislada una parte de la reforma de costas, al margen de la revisión integral que se encuentra en tramitación.

“Se produce así un déficit de coherencia interna de la regulación de una norma en un cuerpo normativo sin vinculación directa”, sostiene la Dirección General de Costas, Puertos y Aeropuertos de la Generalitat en su escrito. A juicio de la administración autonómica, la modificación “compromete la calidad normativa y la seguridad jurídica”, porque fragmenta una reforma que debería analizarse de forma conjunta y con una tramitación específica.

La administración valenciana recuerda que ya formuló observaciones en anteriores procedimientos y denuncia que no recibió una respuesta expresa sobre cuestiones que considera sustanciales. “Dichas alegaciones no fueron objeto de contestación ni valoración expresa”, afirma el documento, que considera que esa falta de respuesta dificulta conocer las razones jurídicas y técnicas por las que fueron descartadas las propuestas autonómicas.

El escrito advierte de que esta ausencia de pronunciamiento “contribuye a generar un escenario de inseguridad jurídica” y puede dar lugar a “dudas interpretativas, conflictos competenciales y dificultades en la actuación administrativa de las distintas administraciones implicadas”. La Generalitat añade que esa situación puede traducirse en un incremento de la litigiosidad y en la adopción de criterios divergentes sobre la aplicación de la futura norma.

Uno de los argumentos centrales de las alegaciones se refiere al procedimiento seguido por el Gobierno. La Generalitat vincula la nueva propuesta con el Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, que modificaba el Reglamento General de Costas y fue anulado por la sentencia 484/2024 del Tribunal Supremo.

El alto tribunal declaró la nulidad de aquella norma al apreciar un vicio procedimental relacionado con la omisión del trámite de consulta pública. El Consell considera que el proyecto actual recupera en lo sustancial una regulación similar y que vuelve a plantear una modificación puntual de un precepto de costas dentro de una iniciativa normativa diferente.

Para la Generalitat, la fórmula elegida supone “una técnica normativa defectuosa, por falta de transparencia y deliberada confusión, que afecta a la seguridad jurídica”. El documento reprocha al Gobierno que incorpore la modificación del artículo 4 en un proyecto dirigido principalmente a la gestión de los riesgos de inundación, cuando ese precepto afecta directamente a la delimitación del dominio público marítimo-terrestre y a los derechos e intereses de quienes viven, trabajan o desarrollan actividades en el litoral.

La discrepancia más relevante afecta al criterio utilizado para fijar el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos. La regulación vigente establece que deben tenerse en cuenta los temporales que hayan alcanzado ese límite al menos en cinco ocasiones durante un periodo de cinco años, salvo que la evidencia científica justifique un criterio distinto. El texto propuesto elimina esa referencia temporal y permite utilizar los datos disponibles desde que existan registros de boyas o satélites, así como información oceanográfica o meteorológica, tomando como referencia las máximas olas registradas o calculadas.

Deslindes

La Generalitat teme que la supresión del criterio de reiteración permita que un episodio excepcional tenga consecuencias permanentes sobre el deslinde. En la práctica, la preocupación del Consell es que una ola alcanzada durante un temporal extraordinario pueda servir por sí sola para extender el dominio público marítimo-terrestre a terrenos que hasta ese momento no formaban parte de él. La administración valenciana alerta de que la modificación puede suponer “un retroceso hacia un modelo con unas debilidades que, junto a la elevada litigiosidad a que dio lugar, resultaron en su revisión en 2014”.

El documento autonómico también recoge una advertencia formulada por el Consejo de Estado durante la tramitación de anteriores modificaciones. Según aquella valoración, el cambio podía “llevar a incluir en el dominio público marítimo-terrestre zonas que antes no estaban incluidas en él” y bastaría con que, “en un episodio, incluso excepcional y con períodos de retorno superiores a diez años”, las olas alcanzasen terrenos situados fuera del dominio público para que esos espacios pudieran quedar afectados por la nueva regulación.

La Generalitat considera que el nuevo texto no resuelve esa incertidumbre. Al contrario, sostiene que la propuesta elimina criterios que permitían acotar la aplicación de la norma y deja abierta la puerta a que los datos de cualquier época se utilicen para redefinir el alcance de los deslindes. Por ello reclama que los temporales se analicen con criterios estadísticos y científicos, y no a partir de un único episodio cuya excepcionalidad no permita determinar el comportamiento ordinario o recurrente de la costa.

Frente a esa opción, el Consell plantea que cualquier nuevo criterio se apoye en un amplio debate científico y técnico. “La técnica y la ciencia deben tener un papel protagonista”, sostiene el escrito autonómico. La Generalitat propone definir qué debe entenderse por temporal, establecer “un marco de referencia temporal dinámico” que permita adaptar la regulación a la evolución de los regímenes de oleaje y fijar “un periodo de retorno para los temporales ordinarios a considerar”.

La administración autonómica considera que mejorar la gestión de las inundaciones costeras exige combinar la peligrosidad del fenómeno con la vulnerabilidad de los usos existentes o potenciales. Esa evaluación debería tener en cuenta variables como la probabilidad de ocurrencia, la recurrencia de los temporales, la cota de inundación, la presencia de viviendas, infraestructuras, actividades económicas, patrimonio cultural y espacios ambientales. Según el Consell, modificar los criterios de deslinde es una pieza relevante, pero insuficiente si no se acompaña de una estrategia de adaptación específica para cada tramo de costa.

En este sentido, las alegaciones sostienen que la reforma planteada se centra en “modificar los criterios para reconocer físicamente el dominio público marítimo-terrestre y determinar el correspondiente deslinde”, pero no desarrolla una verdadera política de gestión del riesgo. Para la Generalitat, el deslinde constituye “un elemento necesario pero claramente insuficiente” si el objetivo es mejorar la prevención y la adaptación frente a las inundaciones de origen marino.

Inundaciones marítimas o fluviales

Otra de las propuestas consiste en tramitar de manera diferenciada las inundaciones de origen marino y las inundaciones fluviales o pluviales. La Generalitat argumenta que los temporales marítimos presentan características propias y que, en algunos casos, pueden combinarse con episodios de origen continental. También señala que la cartografía disponible, la planificación territorial y el grado de desarrollo de las herramientas administrativas no son idénticos en todos los tipos de riesgo.

Por ello, el Consell reclama “un tratamiento individualizado de inundación costera diferenciado de aquellas inundaciones fluviales o pluviales”. El objetivo sería establecer unas bases técnicas y normativas específicas para abordar las inundaciones costeras, incluidas las medidas no estructurales y las estrategias de adaptación frente al cambio climático. La Generalitat considera que ese proceso debería permitir definir, para cada tramo de costa, las actuaciones necesarias y el horizonte de intervención más adecuado.

Las alegaciones también incorporan una propuesta de redacción alternativa para el artículo 4. En relación con el oleaje, la Generalitat plantea utilizar los registros existentes de boyas, satélites y datos oceanográficos o meteorológicos, pero reclama que ese uso se integre en un sistema de criterios objetivos y verificables. El Consell defiende igualmente que las mareas incluyan los efectos astronómicos y meteorológicos, pero precisa que no deben computarse determinadas ondas de mayor periodo de origen sísmico o de resonancia cuando no se produzcan de forma secuencial.

En materia de dunas, la propuesta autonómica distingue entre aquellas que mantienen una relación actual o futura con la playa y las que han quedado aisladas tierra adentro o sobre una costa rocosa. La Generalitat acepta que las dunas en desarrollo, desplazamiento o evolución por efecto del mar o del viento formen parte de la delimitación, así como aquellas que resulten necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa.

Sin embargo, reclama excluir las formaciones sin vinculación presente o futura con el sistema litoral, teniendo en cuenta la evolución de la línea de costa y los efectos del cambio climático. La redacción alternativa establece que no serían necesarias para garantizar la estabilidad de la playa aquellas dunas que hayan quedado “aisladas tierras adentro o colgadas sobre una costa rocosa, sin vinculación actual ni futura con la playa”.

La petición principal del Consell es que se retire la modificación del Reglamento General de Costas del proyecto de real decreto sobre inundaciones. “Se solicita que, sobre la base de lo anteriormente expuesto, se retire la modificación del Reglamento General de Costas de la iniciativa reglamentaria”, recoge literalmente el documento. Como alternativa, la Generalitat reclama que el Gobierno tramite una regulación separada y específica para la inundación costera y que abra un debate amplio con las comunidades autónomas, los municipios, los sectores económicos, los propietarios y la comunidad científica.

El Consell mantiene que la reforma de fondo debería abordarse mediante una revisión profunda de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y no mediante cambios reglamentarios parciales.