En la Europa del litoral amenazado por temporales, crecidas y sequías, la pregunta de fondo ya no es si el Estado debe intervenir, sino cómo se reparte la factura del cambio climático y la regresión de la costa con los propietarios de casas y terrenos junto al mar y los ríos. España llega ese debate (en la Comisión Económica para Europa de Naciones Unidas, UNECE) con un modelo de dominio público muy expansivo, una reforma de la Ley de Costas bloqueada desde hace dos años en el Congreso y un choque abierto con la Generalitat Valenciana por la protección de los núcleos históricos del litoral.

Frente a ello, Finlandia, Grecia, el Reino Unido o Moldavia exploran fórmulas distintas para compatibilizar seguridad climática y seguridad jurídica en la franja más frágil de sus territorios. Y así lo han reflejado en diferentes informes presentados ante la agencia de la ONU el pasado jueves 29 de enero en Ginebra.

El estudio preliminar de UNECE ha puesto por escrito esa tensión al situar a España entre los países con una legislación de costas más dura para los ciudadanos, tanto por el impacto sobre la propiedad privada como por las limitaciones en la participación pública. La Ley de Costas de 1988, retocada en 2013 pero nunca replanteada a fondo, permite al Estado transformar suelo privado en dominio público marítimo‑terrestre a través de deslindes que muchos vecinos perciben como expropiaciones sin suficientes garantías.

Ese marco se mantiene mientras la reforma aprobada por el Senado en 2024 -centrada en proteger núcleos urbanos con valores etnológicos, como las casas tradicionales de Guardamar o Dénia- acumula decenas de prórrogas en la Comisión de Transición Ecológica del Congreso y sigue sin debatirse. En paralelo, la nueva Ley de Costas valenciana, que introduce una categoría autonómica para esos barrios marineros, está encallada en una comisión mixta con el Gobierno central que apunta ya al Tribunal Constitucional.

Mientras España se mueve en ese limbo político, Grecia ha optado por blindar el carácter público de su litoral y regular con lupa cualquier ocupación privada. Allí la costa es siempre propiedad del Estado, no admite transacciones ni construcciones permanentes, y no existen playas privadas, pero el sistema reconoce hasta un 50% de cada tramo de arena que puede ser concesionado temporalmente a negocios, con límites estrictos de superficie, distancias mínimas a la orilla, obligaciones de accesibilidad universal y control ambiental reforzado.

El Estado asume, de manera explícita, que el mar y la primera línea pertenecen a todos; los empresarios sólo alquilan, bajo vigilancia, un uso parcial y reversible del espacio. La factura climática —la necesidad de preservar un recurso frágil y un paisaje clave para el turismo— se reparte así entre un dominio público fuerte, un catastro detallado y un sistema de concesiones sometido a inspecciones, drones y denuncias ciudadanas vía aplicaciones como MyCoast.

Finlandia, en cambio, se sitúa casi en el extremo opuesto del mapa conceptual: su sistema no prevé una franja de dominio público obligatoria entre tierra y agua, y una misma finca puede incluir suelo y superficie acuática hasta donde lo marcan los límites jurídicos. La peculiaridad finlandesa es que el cambio climático convive con un fenómeno geológico, el reajuste isostático glacial, que provoca que el terreno se eleve en zonas como la bahía de Botnia hasta 9 milímetros al año, frente a una subida del mar mucho más lenta, creando “nuevas tierras” emergidas llamadas áreas de relicción.

Cuando el agua retrocede, el dueño del antiguo fondo marino pasa a ser propietario de ese nuevo suelo, pero si sólo es utilizable junto con la finca de la orilla, la ley reconoce al propietario ribereño el derecho a forzar su expropiación, o a la inversa. En lugar de extender el dominio público, Finlandia acepta la plena propiedad privada en la orilla, pero restringe de forma intensa los usos con la planificación municipal y normas sectoriales que prohíben edificar en primera línea y condicionan el aprovechamiento forestal. El coste del ajuste climático se gestiona más como un problema de ordenación del suelo que como una batalla por el estatuto de la propiedad.

El caso británico añade la lógica del common law: en Inglaterra y Gales no existe una gran figura de dominio público marítimo como en España, sino un conjunto de presunciones consolidado por la jurisprudencia que fija, por ejemplo, que la propiedad junto al mar se extiende hasta la línea de pleamar media, mientras que la franja de mareas, el foreshore, se presume de la Corona salvo prueba en contrario.

El Registro de la Propiedad mantiene un sistema de límites generales que pueden precisarse mediante procedimientos específicos, y el Estado conserva amplias potestades para adquirir forzosamente terrenos por interés público, lo que incluye infraestructuras de defensa costera y reordenación de zonas inundables. Aquí el reparto de costes se articula más a través de compras y expropiaciones clásicas, con compensación, que mediante una expansión unilateral del dominio público sobre viviendas preexistentes.

La República de Moldavia, sin salida al mar pero atravesada por miles de ríos, lagos y embalses, ofrece un laboratorio de cómo el cambio climático redefine las relaciones entre propietarios y Estado a través del catastro. La combinación de sequías recurrentes y riesgo de avenidas ha llevado a diferenciar jurídicamente el “fondo de agua”, las franjas de protección y las servidumbres ribereñas, cuya anchura se gradúa según el tamaño del río -desde cinco metros en arroyos pequeños hasta cien en grandes cauces- y debe inscribirse de forma precisa en el registro inmobiliario.

Una red de datos interoperables entre el catastro de bienes inmuebles y el catastro de aguas permite delimitar con exactitud dónde termina la finca privada y comienza la zona de protección, qué actividades están prohibidas y qué parcelas se consideran vulnerables en las estrategias nacionales de gestión del riesgo de desastres. En ese esquema, el propietario no pierde formalmente su título, pero sí ve restringido su uso en nombre de la protección frente a inundaciones y del buen estado ecológico de los ríos, con la cartografía como árbitro.

En el caso español, la UNECE ha detectado una combinación particularmente tensa de dominio público amplio, instrumentos de cambio de titularidad percibidos como expropiaciones poco compensadas y un sistema político que ha sido incapaz de actualizar las reglas del juego a la velocidad a la que cambian el clima y las comunidades costeras. La reforma de la Ley de Costas, apoyada en el Senado por una mayoría que incluía al Partido Popular y orientada a proteger barrios marineros con valores etnológicos en varias comunidades, lleva bloqueada en el Congreso desde febrero de 2024, con decenas de prórrogas en la presentación de enmiendas y sin horizonte claro de debate.

A la vez, la Generalitat Valenciana ha aprobado su propia norma para blindar esos núcleos históricos, pero el Gobierno central la ha llevado a una comisión mixta que no logra un acuerdo sobre el artículo que permite declararlos “núcleos urbanos con especiales valores etnológicos”, y el conflicto se encamina al Constitucional.

Comparado con Grecia, Finlandia, el Reino Unido o Moldavia, el modelo español parece atrapado en una paradoja: asume un nivel alto de intervención pública sobre la franja litoral, pero carece de un consenso político y social amplio sobre cómo compensar a los afectados, cómo reconocer el valor cultural de los asentamientos tradicionales y cómo integrar a las administraciones autonómicas y locales en un reparto claro de responsabilidades.