Tiempo habrá en los próximos meses, o incluso años, en hacer una evaluación sosegada, empíricamente rigurosa, de los éxitos y fracasos de nuestro modelo de Estado de las Autonomías para hacer frente a los retos que ha supuesto la pandemia global que sufrimos desde principios de 2020.

Éxitos y fracasos no sólo en lo que se refiere a la gestión sanitaria de la pandemia y su impacto en la atención sanitaria, las hospitalizaciones, el número de fallecidos o el de pacientes con trastornos permanentes derivados de la infección. También de la gestión económica y social de la pandemia. De cuáles han sido sus resultados en términos de PIB y rentas, de empleo y desempleo, de supervivencia empresarial, de pobreza y desigualdad, de flexibilidad en la industria y los servicios, de adaptación de las administraciones al reto tecnológico que ha supuesto el teletrabajo, de la tramitación online de muchos servicios públicos, de la capacidad del sector educativo de ofrecer una enseñanza online garantizando unos mínimos de calidad y de igualdad de oportunidades, de la gestión del consumo y el ocio, del comercio interior y del turismo.

Porque una buena parte de esta lista son competencia exclusiva de las CCAA, como son la educación, la sanidad, las políticas activas de empleo, el consumo o el comercio interior, y otras son compartidas con la administración del Estado y/o con los Ayuntamientos, como son el turismo, las políticas sociales, la administración electrónica o la política industrial.

Una de las herramientas para llevar a cabo esa futura investigación, rigurosa y científica, será, sin duda, el análisis de las cuentas públicas de las CCAA. Por eso resulta sorprendente que haya pasado desapercibida la publicación la semana pasada del Documento de FEDEA "El saldo estructural de las CCAA en 2018-2020", elaborado por Manuel Díaz y Carmen Marín. El objetivo del trabajo no es ni mucho menos hacer un análisis crítico de la política autonómica en tiempos de pandemia, sino de estimar el “déficit estructural” para evaluar la sostenibilidad de las cuentas públicas, es decir, el déficit originado por políticas discrecionales y no por la evolución de los ingresos y gastos asociados al ciclo. Pero de sus resultados sí se pueden sacar unas primeras conclusiones sobre cómo ha sido dicha gestión descentralizada.

Saldo presupuestario de las AAPP en 2020 

El año 2020 ha sido un año excepcional debido a la pandemia y su impacto sobre la actividad económica, con una caída del PIB en el conjunto del país del 10,8 % en términos reales y del 9,9% en términos nominales (es decir, ha habido una inflación del 0,9%, medida por el deflactor).

Estos datos tan negativos, no sólo se deben, como señalan los autores, a las medidas de restricción de la movilidad y de cierre temporal de las actividades turística y comercial, sino a la duración de la pandemia y al propio detraimiento de las decisiones de gasto de consumo o de inversión del sector privado, tanto nacional como extranjero, aun no siendo directamente afectados por esas políticas.

Si Samsung y otras empresas han decidido finalmente no venir al Mobile World Congress de este año, no ha sido precisamente por las medidas de contención de la pandemia, sino por la prevalencia de la misma, tanto en nuestro país como en otros países de nuestro entorno. Sea como fuere, el conjunto de las AAPP ha cerrado 2020 con un déficit del 10,97% del PIB.

Aunque se trata del déficit más abultado de toda la UE en dicho año, es una cifra menor que la que se registró en 2009, pese a que en ese año el PIB real cayó un 3,8%, es decir, casi la tercera parte de lo que lo ha hecho en 2020. Por tanto, podemos decir que, para el conjunto de las AAPP, en 2020 no ha habido un déficit excesivamente elevado para lo que ha ocurrido en otras ocasiones.

Es cierto que en 2009 coincidieron el Plan E (un punto del PIB) y las ayudas al sector financiero (otro punto). Pero en 2020 han tenido lugar los ERTES, las ayudas a los autónomos, algunas ayudas directas a sectores afectados y el aumento del gasto sanitario para hacer frente a las consecuencias de la pandemia.

Con todo, la primera conclusión que podemos sacar es que, en 2020, para el conjunto de las AAPP no ha habido un gasto excesivamente alto (un aumento del 4% del PIB) ni ha habido una pérdida de ingresos comparable a la de los años del pinchazo de la burbuja inmobiliaria (un 2% del PIB). Si, además, descontamos los 9.900 millones de incremento de déficit por el patrimonio negativo de la SAREB, un desfase que habría que habérselo asignado al año 2012, el año en que se creó, o a algún año inmediatamente posterior, pero nunca a 2020, el déficit del año de la pandemia se ha quedado muy por debajo de lo que se esperaba o podría considerarse como razonable para un año de grave crisis. ¿Quién ha sido el protagonista de este déficit?

Saldo presupuestario de las CCAA en 2020

En la Tabla 1 se recoge el saldo de las AAPP para 2019 y 2020 desglosado en sus diferentes niveles territoriales: Estado (Administración Central y Seguridad Social), Comunidades Autónomas y Ayuntamientos.

Tabla 1

Tabla 1

La sorpresa es, en este caso, incluso mayor. Del aumento del déficit público desde 2019 a 2020, algo más de 8 puntos del PIB, 7 puntos le corresponden a la Administración Central y 1,4 puntos a la Seguridad Social, en total, 8,4 puntos del PIB. Es decir, el Estado ha cargado con más del 100% del aumento del déficit público durante la pandemia. La suma supera el 100% porque tanto las CCAA como los ayuntamientos han reducido su déficit con respecto a 2019.

¿Cómo es posible esto si, tal como se señalaba al principio del artículo, buena parte de las competencias sobre los servicios públicos o sobre los sectores más afectados por la pandemia (sanidad, educación, ocio, comercio, hostelería, etc.)?

La respuesta es sencilla, y es la segunda conclusión del artículo: el Estado ha asistido financieramente no sólo a la Seguridad Social, con una transferencia de 20.000 millones, sino también a las CCAA, que han recibido casi 16.000 millones del Fondo Covid-19.

Acostumbrados a escuchar que el “Gobierno de Pedro Sánchez ha desasistido a las Comunidades Autónomas durante la pandemia”, las cifras resultarán chocantes a más de un lector. Es cierto que, además de este Fondo, las CCAA han recibido otros 7.700 millones del Sistema de Financiación Autonómica, una transferencia que sin duda les correspondía, aunque esté basada en una favorable evolución económica de hace dos años.

Pero no es menos cierto que no han hecho frente unos gastos extras que podrían haber acometido durante los meses de pandemia: refuerzo de la atención primaria, test Covid gratuitos para la población, ayudas directas a sectores especialmente afectados por las restricciones, etc.

Dicho de otra forma, ¿habrían reducido las CCAA su déficit público en esos 24.000 millones de euros en caso de no haber existido la pandemia? Probablemente no. Se lo habrían gastado igual. En ese caso, sí que podemos concluir, y sería la tercera reflexión, que las CCAA no han hecho un esfuerzo especial en los que se refiere a la pandemia o, al menos, no lo han hecho en la misma cuantía que el Estado. Este punto se ilustra en la tabla a continuación, obtenida a partir de la información del artículo mencionado.

Tabla 2

Ajustando por el “exceso de transferencias” recibidas (por tratarse de unas cuantías basadas en el PIB de 2018, mucho mayor que el de 2020, y “ajustando por ciclo” (es decir, descontando las caídas de ingresos y los aumentos de gasto automáticamente asociados a la crisis), tendríamos la estimación del “déficit estructural”, que en su mayor parte puede interpretarse como “discrecional”.

Es decir, el déficit asociado no al componente automático de la evolución de ingresos y gastos, sino al explicado por la propia decisión de los gobiernos, sobre gastos y/o sobre ingresos. De 2019 a 2020 dicho déficit discrecional apenas ha aumentado en 0,5 del PIB en el conjunto de las CCAA.

Este es el esfuerzo anti pandemia del conjunto de las Autonomías: 5.600 millones de euros. Algunas de ellas, como Andalucía, Galicia, Baleares o Madrid, han hecho un uso, aunque pequeño, de esta mayor discrecionalidad para atender los gastos extra asociados a la pandemia. Otras no lo han hecho y han mantenido el mismo déficit estructural que en 2019. Y algunas, como Navarra, Aragón, Asturias o Cantabria, incluso han reducido su déficit estructural en 2020. Desde un punto de vista de la “sostenibilidad de las cuentas públicas a largo plazo”, que es lo que aparentemente le preocupa a FEDEA, se trata de un esfuerzo de consolidación muy loable. Pero ¿era precisamente ese el año para llevarla a cabo?